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DEBATES
02.09.2015

LEY 31: FRAGMENTOS DEL DEBATE LEGISLATIVO

Por Legislatura Porteña
En la sesión de 1998 en que se sancionó la Ley orgánica del Consejo de la Magistratura se dio un debate interesante del cual transcribimos sus mejores momentos.

En la sesión plenaria de 1998 en que se sancionó la Ley 31 orgánica del Consejo de la Magistratura, se dio un debate interesante del cual  transcribimos sus mejores momentos.  

La Comisión de Justicia que elaboró el Dictamen con fecha 28 de mayo de 1998 estuvo constituida por los siguientes diputados/as: Facundo Suarez Lastra (Presidente de la Comisión), Eduardo Jozami, Lucio Ponsa Gandulfo, Abel Fleitas Ortíz de Rozas, Cristian Caram, Mabel L. Diez Rothlisberger, Gabriela González Gass, Marta Oyhanarte, Roberto Clienti, Aníbal Ibarra, Alicia Pierini, Raúl Puy, Eugenio R. Zaffaroni, Jorge Arguello, Julio De Giovanni, Raquel Kismer y Roque Bellomo.                

Intervenciones textuales 

Dr. Suárez Lastra: 

Voy a informar, en nombre de la Comisión de Justicia, el despacho elaborado en forma conjunta por la Comisión que presido y la Comisión de Asuntos Constitucionales.

Quiero hacer un comentario que me parece muy importante al comenzar con mi intervención, que tiene que ver con el espíritu con el que se trabajó en estas dos Comisiones para tratar este tema. 

Me parece que es importante que la Ciudad, y todos aquellos que van a tener que recurrir a la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, sepan que el proyecto de ley que estamos considerando es el producto de una intensa discusión, de un profundo espíritu de acuerdo, de una deliberada decisión de todos los miembros de las Comisiones de abandonar las particulares visiones partidarias, en el entendimiento de que en relación con estas instituciones fundamentales del Estado había que encontrar la posibilidad de lograr acuerdos que expresaran la clara voluntad política de los representantes de la Ciudad de Buenos Aires de dotar a nuestra Justicia de la independencia y calificación que la hora requiere.

(…) 

El tema que estamos tratando hoy ha sido, a lo largo de la historia, a partir de la organización del Estado, uno de los temas centrales de la teoría del Estado, de la teoría del Poder  y del Derecho Constitucional.  La forma en que se designan los jueces ha sido siempre uno de los temas más delicados  que, curiosamente, ha tenido las más diversas soluciones en el derecho comparado y en los distintos procesos históricos. 

(…) 

No es una discusión más la que tenemos que abordar cuando consideramos el tema de la organización de la Justicia. No podría estar ausente –y no lo ha estado– de las decisiones que tengamos que tomar, la visión que tengamos de cuál es el actual funcionamiento, cuál es la eficacia, cuál es la ecuanimidad y cuál es la imagen que nuestra sociedad tiene de la Justicia en nuestro país; y particularmente en nuestra Ciudad, que a pesar de haber recobrado su autonomía y de tener facultades constitucionales de poder jurisdiccional,  se encuentra muy limitada en la capacidad de organizar su propio Poder Judicial, a partir de las limitaciones impuestas por la denominada “Ley Cafiero”, que ha postergado la posibilidad de  la organización de un Poder Judicial independiente. 

Este deterioro general de la Justicia a nivel nacional en nuestro país, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, aún siendo nacional adquiere carácter local, porque los ciudadanos de Buenos Aires siguen siendo “ciudadanos de segunda”, que no tienen reservado para su  propio poder político y su propia organización institucional el manejo de la Justicia que,  juntamente con la Justicia federal –como debe ser, en este último caso–  sigue estando en la órbita del Gobierno nacional, o de los poderes públicos de carácter nacional, por no haberse producido todavía la esperada, reclamada y necesaria transferencia del Poder Judicial.  

Con respecto al estado actual de la Justicia, no solamente seríamos injustos, sino que no tendríamos un análisis completo de las razones de su deterioro en nuestra Ciudad y en nuestro país, si no viéramos en la falta de continuidad institucional una de sus razones principales.  

Se critica –y somos conscientes de que es una de las razones principales de la ineficacia y el desprestigio de la Justicia en nuestro país– la estrecha relación de ésta con el poder político. Pero también tenemos que señalar que, más que con el poder político, específicamente la crítica que históricamente se ha hecho a la organización de la Justicia en la Argentina, por una parte importantísima de la doctrina, se centra en la importante participación del Poder Ejecutivo en el sistema de designaciones, a partir del monopolio de la iniciativa en la propuesta de designación de jueces, e inclusive, de su intervención en la carrera judicial, a partir del monopolio en la iniciativa de los ascensos de los magistrados en las distintas instancias. 

Y si bien ésta ha sido una de las razones importantes, no es menos cierto que la falta de continuidad institucional, la falta de gobiernos democráticos elegidos por el pueblo en el Poder Ejecutivo, y la falta de continuidad en el Parlamento, hizo que convivieran en la organización del Estado Argentino un poder que tenía y debe tener la noción y el atributo de la estabilidad y la permanencia en el tiempo –para garantizar su independencia– con otros dos poderes que están concebidos, en la doctrina y en la experiencia histórica, como parte de un conjunto armónico, con funciones básicamente diferenciadas pero con equilibrios recíprocos.  

Tuvimos permanencia en el Poder Judicial y tuvimos permanentes irrupciones, interrupciones, en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, lo que también contribuyó a que se profundizara esta desvirtuación del sistema armónico que debió tener nuestra organización institucional. 

Me parece que uno de los tributos más caros que ha pagado el pueblo argentino por las interrupciones impuestas por  los golpes militares a lo largo de su historia ha sido, precisamente, el daño que se le ha causado a la organización de la Justicia en la Argentina. Esto no podemos dejar de tenerlo en cuenta, porque si fallamos en el diagnóstico, seguramente fallaremos en la solución que propongamos para resolver los problemas que tiene la organización judicial en nuestro país y en nuestra propia Ciudad. 

En este tema de la designación de los jueces, hay algunas particularidades que no puedo dejar pasar. 

Nosotros, como legisladores, difícilmente tengamos la oportunidad de que un acto individual, solitario, solamente vinculado con nuestras más íntimas convicciones y con nuestro propio poder, genere efectos jurídicos inmediatos. En general, tenemos un funcionamiento colectivo –como ocurre en este momento, cuando estamos debatiendo la construcción de la ley–, donde somos varios los actores o las personas  que ensayamos una idea, las que la rectificamos, las que, a partir de un proceso de deliberación, conformamos una voluntad, y generamos una norma que luego produce sus efectos.

En un sistema absolutamente presidencialista como el nuestro, ni siquiera el propio Presidente de la Nación o el propio Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco del estado de derecho, toman decisiones  de  manera absoluta. La decisión final es de ellos, pero hay un sistema de decisiones; hay procedimientos formales; hay actos de gobierno que requieren la participación de equipos y del gabinete. 

Los únicos funcionarios públicos que tienen ellos solos la responsabilidad de tomar decisiones que tienen efectos jurídicos de una vastísima importancia, son nuestros jueces. Por eso, el modo o la forma que adoptemos para la designación de los jueces es un tema central como pocos, que tiene muchísimo que ver con lo que le pase a los ciudadanos, a su libertad, a su dignidad y a su patrimonio, en el marco de su vida en la sociedad.

 Por lo tanto, trabajar sobre la mejor forma de designación que corrija los serios defectos que tiene nuestra organización judicial, ha sido un tema que en la doctrina se desarrolló durante mucho tiempo. Decía, acerca de esta visión crítica de la fuerte injerencia del presidencialismo en el monopolio en la iniciativa, que no podía ser de otra forma. Venimos de una tradición institucional que se origina en las instituciones de la Revolución americana, y es la Constitución americana, precisamente, la primera que incorpora materialmente al Derecho la noción, que ya había primero insinuado Locke y luego desarrollado Montesquieu, acerca de la necesidad de la división de los poderes, y de la necesidad de considerar esta división imprescindible para garantizar las libertades. 

Nuestros constituyentes tomaron el sistema americano que, a su vez, venía muy influenciado por un sistema distinto, que era el sistema inglés; precisamente, el sistema sobre cuyo estudio se inspiró Montesquieu en su crítica para el desarrollo de su trabajo acerca de “El Espíritu de las Leyes” y para sostener la teoría de la división de los poderes, la que venía de concepciones muy arraigadas. 

Los británicos tuvieron un sistema judicial en el cual no había carrera: la designación quedaba  absolutamente a decisión del canciller o del monarca, donde llegaba a ser juez el ciudadano que reunía más reconocimientos previos. Era la culminación de una carrera política o profesional exitosa y no había ninguna intención en la formación y capacitación. Estaba absolutamente legitimada la participación del monarca en el proceso de decisión.

Así llega este sistema a las colonias americanas, y allí, si bien van a fondo en el establecimiento de los “contrapesos” que propone el federalista Hamilton, para compensar la fuerza de la participación del Ejecutivo, se desarrollan como tema central algunos principios que han dado contenido a nuestra organización constitucional, y  que contiene a la Ciudad de Buenos Aires, y también al Consejo de la Magistratura, como lo son la estabilidad de los magistrados y la intangibilidad de sus remuneraciones, como condiciones fundamentales para garantizar su independencia. 

Entonces, veníamos de esa tradición histórica siguiendo la línea de Estados Unidos, que es la línea dominante de su Constitución. A pesar de que en Estados Unidos también se desarrolló un proceso desconocido en nuestro derecho público, que es la elección popular de los jueces en muchos estados, proceso que se desarrolló también en una etapa de la Revolución Francesa, hasta 1808, cuando Napoleón lo deroga en algunos  cantones suizos  y en algunos otros lugares. El tema de la elección popular como modo de selección de los jueces, que la doctrina y el derecho latinoamericano en general, no recogen en sus constituciones,  fue duramente criticado, no solamente por la doctrina americana, sino también básicamente por la doctrina de nuestro país. 

Nosotros veníamos con una tradición, en toda nuestra organización institucional muy inspirada en la americana. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires –no me parece ocioso resaltar esto-, a consecuencia de una forma de desarrollo productivo y económico distinto al de Estados Unidos, el problema de la discrecionalidad en la resolución de los jueces se agravó porque la doble división que tenía la Constitución americana, de división de poderes por un lado, y de división territorial del poder federal por el otro -que se denominan división horizontal y vertical del poder-, que fue también concebida y está plasmada en nuestra Constitución, no fue acompañada por un proceso productivo de desarrollo armónico como el que ocurrió en Estados Unidos.

Y la concentración de la Justicia federal y la nacional, manejada por el Gobierno Federal en la Ciudad de Buenos Aires, generó la profundísima distorsión que los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires no tuvimos, en  la decisión de nuestros tribunales, la participación más directa, que para la elección de los magistrados concebía la Constitución americana en el marco de una constitución federal, que como la nuestra, dio la competencia original en materia de organización de la Justicia a los estados, donde los gobiernos locales tenían una relación directa con la administración de Justicia.

La concentración de  actividades económicas, de población  y de volúmenes globales de producción, de actividades y de materia judiciable en los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires, y su condición nacional, hizo que la condición federal también  distorsionara mucho. Porque los acuerdos para los jueces que resuelven los problemas de la Ciudad de Buenos Aires, tiene que ver con lo que la Constitución ordena para la Justicia local; son acuerdos dados por el Presidente de la Nación y por un Senado de características estrictamente federales, donde el propio distrito tiene  una representación, por supuesto, como todos, limitada a la cuota parte que le corresponde, como una más de las provincias que a los efectos de su participación en el Senado desde hace años es y fue la Ciudad de Buenos Aires. 

Esa segunda distorsión también profundizó el grave deterioro y la incapacidad de control social sobre la organización del Poder Judicial en la Ciudad de Buenos Aires, contribuyó a desacreditar una herramienta con mucho prestigio en las sociedades democráticas, como es la fuerte presencia del Parlamento y de las Legislaturas al momento de designar a los jueces. 

La práctica efectiva y las consecuencias disfuncionales y de organización que hemos tenido han contribuido también a desjerarquizar en algunos aspectos lo que se denomina una “excesiva politización”, que aparentemente es un disvalor y que, como diré más adelante, estoy seguro de que es una garantía para la independencia del Poder Judicial, en el entendimiento de que el problema de la independencia del Poder Judicial de hoy, en la República Argentina, no es el problema de la independencia del Poder Judicial que visualizaban Montesquieu o Hamilton el federalista, o Alberdi al concebir la organización nacional, sino que no es el único que puede afectar la capacidad de independencia en el discernimiento de los jueces el Poder Ejecutivo, que en la práctica está absolutamente alejado de esa posibilidad de acuerdo con la propuesta que estamos considerando y con lo que nos manda a hacer la Constitución de la Ciudad, sino que cada vez es más grande el cúmulo de posibilidades que se generan a partir de la concentración económica y la cantidad de decisiones que afectan intereses de los ciudadanos, que exceden la órbita del Estado. 

Por eso, cuando hablamos de independencia del Poder Judicial, no estamos hablando solamente de su independencia del Poder Ejecutivo y mucho menos en una sociedad en donde la altísima concentración de ingresos, de recursos y de poder económico en pocas manos, nos genera la obligación de que la Legislatura, la representación de la política, juegue un papel fundamental de garante de la independencia de los magistrados en el ejercicio de su actividad. 

El Consejo de la Magistratura que estamos aprobando en realidad es un instituto que le dejó muy poco margen a la Legislatura. Es un instituto que está muy bien y muy extensamente desarrollado en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.  Si alguien no hubiera seguido con atención el debate político que se generó en la Argentina a partir de la sanción de la Constitución de 1994, en la que se introduce por primera vez a nivel nacional la idea del Consejo de la Magistratura; si no supiéramos que se demoró tres años, que recién se ha sancionado la ley; si no supiéramos que hubo ostensibles y públicas intenciones del Poder Ejecutivo Nacional de tener una importantísima injerencia en la composición del Consejo de la Magistratura, y en consecuencia, en el proceso de designación de los jueces; si no supiéramos todo eso, señora presidenta, tal vez no entenderíamos por qué los constituyentes procuraron ser tan precisos.  

Estimo que hicieron bien.  No podíamos repetir en la Ciudad de Buenos Aires lo que se veía en el plano nacional, espectáculo que, sin duda, ha contribuido también a desprestigiar la imagen de la Justicia en la República Argentina. Es por eso que nos dejaron muy poco margen para actuar. Cuando la Constitución Nacional decía “equilibrio” y nosotros, desde la oposición al Gobierno nacional decíamos que “equilibrio” quiere decir: “composición igualitaria de todos los estamentos” en la Constitución de la Ciudad, los mismos que en el debate de carácter nacional sosteníamos que “equilibrio” era “igualdad de representación”, plasmamos esta idea en una actitud que estoy seguro que honra a la política, que es la de haber tenido la misma concepción del poder y de la necesidad de espacios y garantías para la minoría cuando estamos en la oposición que cuando disponemos de la mayoría. 

La fuerza política que integro así lo ha hecho,  incluso logrando la unanimidad de todas las fuerzas, porque debemos reconocer que así como hoy este despacho tiene unanimidad, el mandato que tenemos de la Constitución para organizar en un determinado sentido al Consejo de la Magistratura también fue aprobado por unanimidad, y fue bueno que todas las fuerzas políticas de la Ciudad dieran el mensaje de que lo equilibrado es “no darle excesiva preponderancia al Ejecutivo”.

En el caso de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires fuimos más allá de eso; y me parece bien que se haya ido más allá de eso, dejando absolutamente al margen del sistema de designación de jueces al Poder Ejecutivo. Esto me parece que es un avance institucional que honrará siempre a la Ciudad de Buenos Aires, que ha hecho una apuesta muy pero muy seria y consistente por garantizar la independencia del Poder Judicial en el lugar donde más intereses y más causas se juzgan en la República Argentina. 

Este criterio que desarrolló la Constituyente  y que comparto, nos llevó a tener en la Comisión algunas discusiones, sobre las que quiero informar a esta Legislatura.  Con todo lo extenso del tratamiento que el Consejo de la Magistratura tiene en la Constitución de la Ciudad, había algunos puntos que no estaban y que no están absolutamente claros; no son precisos y pueden ser sujetos a distintas interpretaciones  –y las hubo– en el debate en la Comisión.  Uno de ellos es el carácter de la representación de la Legislatura.  Así como es inequívoco el número y es inequívoco que los jueces deben ser jueces y que los abogados deben ser abogados, había varias interpretaciones acerca de si los representantes de la Legislatura debían ser o no diputados.  

Y se optó por un camino, por una decisión: a partir del análisis de la función del Consejo de la Magistratura y de entender que esta institución no es solamente un órgano de selección de jueces, ni es un órgano de administración del Poder Judicial, sino que también tiene facultades disciplinarias sobre los funcionarios del Poder Judicial,  se entendió que, para ser todo lo estrictos que se debe ser y para respetar el cumplimiento de la Constitución, procurando no interferir un poder en otro, no debían ser legisladores los representantes de la Legislatura.  Y así como digo con mucha convicción y orgullo que hubo un acuerdo en este sentido, de respetar y privilegiar absolutamente el texto de la Constitución, lo mismo ocurrió en el caso de la decisión acerca de cómo se designan los jueces mientras no esté integrado el Consejo de la Magistratura, frente a la dificultad que generaba otro defecto de la Constitución, producto de la demora en la instalación de esta Legislatura, que fue la imposibilidad de tener jueces en un Consejo que los requiere. 

También frente a dos o tres caminos posibles, tomamos el camino de la interpretación más estricta de la Constitución que se relaciona con una concepción doctrinaria de que así como respetamos nuestras atribuciones y nuestras funciones –que es respetar la representatividad del pueblo–, también conocemos los límites estrictos que tiene el poder constituido ante el poder constituyente y que cuando la Constitución establece una cosa, por más que nuestra convicción diga que podría haber sido mejor otro camino, debemos optar sin lugar a dudas por el camino de la Constitución.  

Todo esto lo quiero decir en particular porque no sería consistente con lo que dije al principio de mi exposición.  Me parece que fue un error de la Constituyente el no distinguir las funciones del Consejo de la Magistratura para no vincular ni con las cuestiones de la administración del Poder Judicial, ni con algunas cuestiones disciplinarias del Poder Judicial, la designación y la selección de los magistrados y tener una participación plena de los legisladores en el cuerpo tripartito, para así dotar del poder de representación al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires en el momento de la selección y designación de los magistrados  frente a un esquema por el cual se ha optado, donde tal vez por el diagnóstico que se tiene de las dificultades que ha sufrido el Poder Judicial a través de su íntima relación con el poder político, esquema que respetamos y que estamos reproduciendo en la ley de la Ciudad de Buenos Aires.  

Pero no sería honesto conmigo mismo si no dijera que me parece que debilita la posibilidad de los controles a partir de dejarle un rol absolutamente secundario y marginal a la Legislatura, esto es, a la representación popular, en el momento en que estamos designando los jueces que, a mi criterio, la selección de jueces no es el concurso académico para un cargo docente que requiera exclusivamente versación jurídica o alguna especialización en la capacidad específica de ser docentes. Estamos construyendo el tercer poder de la República y la mayor presencia de los representantes del pueblo me parece que contribuiría a la idea de equilibrio de poderes que hoy queda algo resentido con este instituto. Esto lo digo al solo efecto de expresar que me parece que desde la política debemos reflexionar en el ejercicio de las instituciones que vamos desarrollando. 

Quiero dejar sentada esta posición, porque así como estoy orgulloso de que hayamos adoptado un criterio del más estricto cumplimiento constitucional,  creo que, en función de garantizar los objetivos que están expresados en nuestra Constitución y en nuestro ideario, que es la independencia del Poder Judicial, me permito sostener en este debate que la representación popular en el sistema de designación de jueces ha perdido un peso que no debió perder. 

El otro punto que sí nos parece importante rescatar es que nuestra Constitución Nacional, la de la Ciudad de Buenos Aires y esta ley que estamos sancionando, apuestan a un esquema general de solución y de  tratamiento para la organización del Poder Judicial que me parece que es sano y correcto. Creo que tenemos alguna experiencia internacional que nos permite que la sigamos con atención.  

Nosotros tenemos ahora, después de un régimen absolutamente arbitrario, con consecuencias que han estado a la vista de nuestra población, un sistema en el cual la formación, la capacitación y el concurso son parte central del sistema de decisión; y eso nos parece correcto, nos parece muy bueno. Está el complemento, a mi juicio debilitado, de la representación legislativa.  Sé que en el debate de la Constituyente hubo inclusive algunos proyectos que proponían que ni siquiera esto pasara por el Legislativo, sino que se propusiera una terna por parte del Ejecutivo, siguiendo una tradición preconstitucional argentina, como mecanismo que tanto sobreasignaba carácter técnico a la designación de los jueces, subalternizando el carácter político que tiene uno de los poderes del Estado. 

No obstante ello, hemos organizado un instituto que está en condiciones de cambiar profundamente las reglas de juego.  Quiero que cuando estemos sancionando esta ley recordemos, con el respeto que se merecen, algunas experiencias.  

Los antecedentes de derecho comparado están expresados en el dictamen de las Comisiones, que dije que no iba a reiterar; pero me parece  particularmente interesante –por la experiencia de la República Argentina y lo que ha vivido nuestra Ciudad– tener en cuenta la experiencia italiana del Consejo de la Magistratura. 

Uno de los primeros lugares en los cuales se desarrolló efectivamente el Consejo de la Magistratura fue en la Italia de posguerra. Y la Italia de posguerra tuvo algunos de los problemas que han agobiado –algunos afortunadamente superados y otros que la siguen agobiando– a la sociedad argentina, frente a los cuales nuestra organización judicial, así como la sociedad en general,  fue incapaz de dar respuestas adecuadas. 

El Consejo de la Magistratura en Italia generó las condiciones para que una Justicia independiente, formada con consistencia y con prestigio social pudiera enfrentar en términos democráticos y con garantías el fenómeno del terrorismo con un nivel de eficacia y seriedad con el que jamás se intentó ni pretendió hacerlo en la Argentina, en donde se procuró tener un Poder Judicial amigo que dejara pasar las atrocidades del Proceso. La forma en que este Poder Judicial enfrentó el tema del terrorismo en Italia me parece que debe ser un antecedente que debemos ver con atención. Pero no solamente esta independencia y esta formación le permitió enfrentar –respetando  el estado de derecho y el debido proceso– el fenómeno del terrorismo como en pocos lugares del mundo, sino que también hubo una fortísima lucha contra las mafias.  

Las mafias paraestatales y las mafias del sector privado que se desarrollaron en regiones de Italia sufrieron una durísima batalla por parte de un Poder Judicial capacitado y preparado para esa pelea. Y también –un problema central de la política argentina– una Justicia formada al calor de esta concepción de organización ha tenido una gran eficacia para perseguir, para sancionar y para castigar a los culpables de delitos de corrupción en el Estado.

Me parece que los antecedentes de la Magistratura italiana deben inspirarnos para reconocer que la dedicación sobre la organización de la Justicia, un criterio serio, riguroso y democrático alrededor de la conformación de nuestro Poder Judicial nos permitirán tener la herramienta que hoy la mayoría de los argentinos estamos viendo como faltante en nuestra sociedad y con una fortísima demanda. 

El diario que más se lee, el día que más se leen los diarios –el domingo pasado–, en sus diez primeras páginas –lo verifiqué personalmente– se ocupaba de casos de temas judiciales. Eran todos delitos contra la Administración, vinculados con la Administración o de grandes grupos económicos internacionales. Gobernadores de provincias, ministros de la Nación y esta propia Legislatura, aparecían vinculados con algún proceso judicial. En esas diez primeras páginas había, por lo menos, una línea de desencanto, una línea de desconfianza acerca de la capacidad de nuestra organización judicial para resolver esos problemas. 

Estamos dando, un paso más en la organización de esta Ciudad; un paso trascendente y, a mi juicio, lo estamos haciendo de una forma que honra a esta Legislatura.  Esta Legislatura está tomando hoy una decisión importante que quiero destacar particularmente, y que está en línea con una actitud que ha tenido el Jefe de Gobierno de la Ciudad con relación a las posibilidades y la visión de cómo organizar el Poder Judicial en la Ciudad de Buenos Aires. 

Nosotros nos encontrábamos con el serio problema –que no es un problema menor– de que en la Constitución tenemos una forma de designación de jueces claramente establecida, que manda que sea el Consejo de la Magistratura el que seleccione y que sea la Legislatura la que apruebe o rechace por una vez; sabemos que la segunda vez es aprobación ficta

Y tenemos una Constitución que dice que se conforma con tres estamentos: jueces, magistrados y representantes de la Legislatura. Cuando tenemos que conformar el Consejo de la Magistratura, sabemos que no tenemos jueces.  Esto, en el léxico popular, se llama “el problema del huevo o la gallina”.  ¿Cómo se resuelve?  Por supuesto que el huevo es la Constitución de la Ciudad y no se puede romper.

(…) 

Para resaltar lo último, y no quiero extenderme más de lo que ya lo he hecho– entiendo que la decisión que ha tomado la Legislatura de la Ciudad es muy importante, porque frente a este impedimento de hecho y frente a la posibilidad  que conversamos –porque no había impedimento constitucional manifiesto, o por lo menos se podía hacer una interpretación flexible y razonable de la Constitución que permitiera la designación de jueces– atento a la imposibilidad de nombrarlos, se evaluó la posibilidad de hacerlo a propuesta del Ejecutivo, con la ratificación de los dos tercios de este Cuerpo. 

Luego de discutirlo en  profundidad, se tomó la decisión de hacer una afirmación estricta por parte de esta Legislatura en el sentido de que los jueces de la Ciudad de Buenos Aires nunca más serán designados en forma discrecional, nunca más serían designados sin un criterio sólido que lo sustente, nunca más se cometerían los errores del pasado. Y para que eso fuera posible, tomamos la decisión de que el único medio para decidir sobre la designación de jueces en la Ciudad de Buenos Aires será el mantenido claramente por el Consejo de la Magistratura cuya propuesta está establecida en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. 

Esto que hoy podría ser virtual, porque no toda la Justicia que la Constitución manda que tenga jurisdicción local la tiene, algún día la va a tener; y el mejor mensaje que podemos dar a los argentinos en este debate acerca de la necesidad de transferencia de la Justicia a la Ciudad de Buenos Aires, es que en esta Ciudad, la Legislatura no intentó manipular ni influir en el Poder Judicial. 

En la Ciudad la Legislatura tiene la firme convicción de hacer ejercicio del más absoluto respeto por la Constitución. Y permítanme que diga a todos los miembros de esta Legislatura que con decisiones políticas como ésta, seguramente esta Legislatura va a tener también el prestigio que queremos para el Poder Judicial que estamos contribuyendo a conformar hoy

 

Dr. Eduardo Jozami.- Me voy a limitar a agregar simplemente algunas opiniones sobre algunos de los temas relevantes que se discutieron en las Comisiones en el tratamiento de esta cuestión.  

Es importante subrayar que estamos sancionando esta ley en el primer semestre de instalación de esta Legislatura. Quienes sabemos lo que ha significado en el ámbito nacional la discusión acerca de la sanción definitiva de la ley del Consejo de la Magistratura y de sus formas de integración, creo que tenemos que celebrar en esta ocasión dos cosas. En primer lugar, la decisión de los constituyentes, que tomando en cuenta esa experiencia de la Constitución reformada en Santa Fe en 1994  –llevábamos más de dos años cuando se reunió la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires y todavía no se había avanzado en la sanción de la Ley del Consejo de la Magistratura a nivel nacional–  creímos necesario establecer en el mismo texto de la Constitución algunas precisiones que facilitaran la posterior tarea legislativa. 

Por supuesto, hubo muchos que dijeron –en este caso, como en otros– que la Constitución era excesivamente reglamentarista y que avanzaba sobre temas que no eran necesariamente de índole constitucional; pero me parece que la decisión fue acertada. Gracias a esa previsión de los constituyentes, la tarea de esta Legislatura se vio, efectivamente, facilitada, y nosotros vamos a sancionar esta ley en el día de hoy. 

Sería injusto con esta Legislatura, tan criticada muchas veces, si no señaláramos que esta ley se va a sancionar hoy también, no sólo porque la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires previó muchas de las cosas que teníamos que resolver, sino porque en las Comisiones de Justicia y de Asuntos Constitucionales y en el conjunto de los bloques que integran este Cuerpo hubo la firme voluntad política de avanzar con la sanción de esta norma; porque existió la firme voluntad política de dotar a la Ciudad de un Poder Judicial independiente, y me parece que ésta es la gran significación de  la ley que vamos a votar en el día de hoy. 

Decía el convencional Zaffaroni, en la Convención Constituyente de la Ciudad, que estábamos creando un Poder Judicial que no iba a poder ser monopolizado por ninguna fuerza política en particular. Y mencionaba el ejemplo italiano señalando que si fue posible en Italia un proceso, el que se conoce con el nombre de Mani Pulite, fue porque muchos años antes, en ocasión de dictarse la Constitución italiana de posguerra, los distintos sectores políticos se pusieron de acuerdo en la creación de un sistema judicial independiente de los poderes políticos. 

Esa decisión de los constituyentes se expresó en una forma de integración del Consejo de la Magistratura que garantiza la más absoluta independencia en relación con el Poder Ejecutivo de la Ciudad –ninguno de cuyos representantes integra este organismo– y con una representación equilibrada entre los jueces, los abogados y los representantes de la Legislatura. 

Es cierto, como decía el diputado Suárez Lastra, que éste es un tema profundamente  polémico. Tal vez no exista, señora presidenta, una receta, un método o un camino indiscutido para garantizar la independencia del Poder Judicial. 

Nosotros, en la Argentina, hemos hecho una experiencia que nos obliga a prevenirnos, que es la de la subordinación de la Justicia al Poder Ejecutivo. No hace falta abundar, porque los ejemplos los tenemos todos los días, respecto de las perniciosas consecuencias que esta práctica ha tenido para nuestro sistema institucional y para la vida y la seguridad de los argentinos..

Pero también es cierto que el problema de la independencia de los jueces en una sociedad dominada por tan tremenda concentración de intereses, no es sólo el de la independencia del Poder Ejecutivo. Por eso, de algún modo, todas las soluciones que se buscan están sujetas al método de ensayo y error. 

Por lo tanto, decía que no hay ninguna receta indiscutida, porque en última instancia, la independencia del Poder Judicial también tiene que ver con la capacidad de control de la ciudadanía; también tiene que ver con el grado de participación democrática; también tiene que ver con la cultura política de nuestra sociedad. Pero, hechas estas salvedades, pensamos que el camino que eligió la Convención Constituyente es un camino en general, acertado, y nos parece que nos permite ser optimistas respecto a la constitución de un Poder Judicial en la Ciudad que no sólo sea independiente de un Poder Ejecutivo al que, por lo menos, en su actual integración, no vemos demasiado preocupado por subordinar a la Justicia, sino que sea independiente de todos los poderes fácticos que existen en nuestra sociedad.

Esta ley tiende a garantizar,  por un lado, la independencia del Poder Judicial y por el otro, la selección de los jueces de acuerdo con un criterio de idoneidad. Para eso, no solamente está planteado el sistema de concursos; también está planteado un sistema de capacitación permanente del personal judicial.

 

Asimismo, en la forma en que vamos a votar aparece, entiendo que por primera vez, una previsión en cuanto a la representación de género, que establece que los dos representes de la Legislatura por la mayoría, deben pertenecer a cada uno de los sexos; es decir que hemos interpretado el criterio de la Constitución en torno a garantizar la participación igualitaria de varones y mujeres, consagrándola en este caso, con mucha mayor precisión.

Hubo que discutir algunas cuestiones que no estaban definitivamente resueltas, por lo menos en opinión de algunos legisladores, en el texto constitucional.

Me parece que la discusión más importante en ese sentido tuvo que ver con el carácter de la representación parlamentaria. Algunos diputados entendían que los representantes de este Cuerpo en el Consejo de la Magistratura debían ser legisladores. Esto planteaba algunos inconvenientes de carácter práctico en cuanto a la posibilidad de dedicación, teniendo en cuenta la gran cantidad de tareas que debían desarrollarse en el Consejo de la Magistratura. 

También se planteaba por parte de otros señores diputados la incompatibilidad en relación a que esta integración podía vulnerar el principio de la separación de los poderes. Quienes sostenían la conveniencia de que esos representantes fueran diputados decían –con argumentos que por lo menos para algunos de nosotros eran dignos de ser tenidos en cuenta– que había que velar por una mayor participación de la Legislatura en el proceso de selección de los jueces, entendiendo, como decía el diputado Suárez Lastra, que independencia de los poderes políticos no es necesariamente independencia de la política, y que la política también tiene algún rol que jugar para asegurar la vigencia de la democracia y la separación de los poderes.

Pero, también es justo señalar, para mostrar hasta dónde son discutibles cada una de estas tendencias o procesos, que tampoco nos fue mejor en la Argentina cuando a veces hubo una fuerte participación parlamentaria en la  designación de los jueces, porque parecen haber primado criterios de clientelismo político, de negociación, que tenían poco que ver con la idoneidad y con los intereses del conjunto de los argentinos. 

Volviendo al tema de la integración de los representantes de la Legislatura, éste fue uno de los puntos importantes en la discusión y creo que se resolvió, finalmente, del modo que está claramente sugerido en el texto constitucional. No sólo porque la mayoría de los constituyentes a quienes pudimos consultar creían recordar que el espíritu de la norma votada en la Constitución era que  los representantes de la Legislatura no fueran diputados, sino porque la Constitución diseñó un Consejo de la Magistratura que tiene no solamente funciones de selección del personal judicial, sino también funciones disciplinarias y de superintendencia del gobierno del Poder Judicial.  En ese sentido sí parecía incompatible la presencia de integrantes del Poder Legislativo en el gobierno del Poder Judicial. Si se hubiera tratado simplemente de la participación en la selección de los jueces, posiblemente esta discusión hubiera podido plantearse en otros términos. 

También se discutieron –pero me parece que ésta es una discusión menos relevante– las características profesionales y de idoneidad que debían tener estos representantes de la Legislatura en el Consejo de la Magistratura.  Algunos diputados sostenían, con argumentos atendibles que, dado que ejercían una representación del poder político, que iban en nombre de los representantes del pueblo de la Ciudad, no era razonable exigirles requisitos de calificación profesional, y que dado que la Constitución no establecía esos requisitos, no había por qué limitar la facultad de la Legislatura para elegir o designar a esos representantes.

Sin embargo, finalmente  primó en la comisión el otro criterio: dado que no se trata de diputados, sino de representantes que no pueden ejercer una representación política que es indelegable, nos parecía que era importante afirmar ante la sociedad que los representantes elegidos por la Legislatura iban  a ser designados teniendo en cuenta fundamentalmente el requisito de la idoneidad.  

Y tratándose de un cuerpo que va a tener a su cargo el gobierno del Poder Judicial, la selección de los magistrados y facultades de carácter disciplinario en relación con el personal judicial, nos pareció que era conveniente establecer en el texto de la ley el primero de los requisitos que se necesitan para ser juez, que es el de tener el título de abogado. 

Finalmente, una discusión que tal vez fue más importante que todas las otras,  tiene que ver con el proceso de transición hasta la constitución del Consejo de la Magistratura, herencia todavía de esta curiosa forma de integración de los poderes de la Ciudad que hizo que la Legislatura se integrara con mucha posterioridad a la constitución del Poder Ejecutivo y que, de alguna manera, todavía nos hace estar en retraso en cuanto a la conformación del Poder Judicial.

Como decía Suárez Lastra, había que optar por una de dos soluciones, criticables ambas desde distintos puntos de vista. O postergábamos la representación de los jueces en el Consejo de la Magistratura y, por lo tanto, no podíamos asegurar el funcionamiento a pleno de este cuerpo, o designábamos a algunos jueces  que pudieran elegir a sus representantes en el Consejo de la Magistratura; pero, obviamente, estos jueces ya no podían ser designados en comisión, sino que debían tener carácter definitivo, gozando de la estabilidad que les otorga la Constitución. 

Esta última solución tenía algunas ventajas. En primer lugar, nos permitía avanzar más rápidamente hacia la plena constitución del Consejo de la Magistratura. La segunda ventaja, no desdeñable, que tenía en la coyuntura, era que, dada la urgencia que existe en organizar algunos fueros, como el Contencioso Administrativo, en la Ciudad, iba a permitir una mayor seguridad para convocar a distinguidos profesionales para ocupar estas funciones judiciales, teniendo en cuenta que no iban a tener una designación de carácter provisorio. Pero estas ventajas, nos parecieron mucho menos importantes que el riesgo de que esta aprobación que hoy vamos a dar de un Consejo de la Magistratura fundado en sólidos criterios de independencia del Poder Judicial con respecto al poder político, pudiera verse empañada por la designación con carácter permanente, con la estabilidad que les otorga la Constitución, a jueces que no hubieran pasado por el procedimiento de propuesta a través del Consejo de la Magistratura. 

Por esa razón,  las Comisiones han optado por proponer que el Consejo de la Magistratura, durante el período de transición, funcione simplemente con la representación de los abogados y de la Legislatura, hasta tanto estemos en condiciones, a través de la designación de los primeros treinta jueces de acuerdo con el procedimiento constitucional, de proceder a la elección de los representantes de esos jueces para integrar plenamente con nueve miembros el Consejo, tal como lo establece la Constitución. También se estableció que, dado el carácter excepcional de esta integración en el período de transición, se fijaba una mayoría muy calificada, una mayoría muy especial, consistente en la necesidad de que cinco de los seis miembros estén de acuerdo en cualquiera de las decisiones que el cuerpo pudiera tomar. 

También atendimos en el debate de la Comisión el reclamo para que la participación de los abogados de matrícula de la Capital Federal fuera todo lo amplia que fuera posible, reduciendo al mínimo las restricciones de carácter reglamentario o las que tuvieran que ver con la no incorporación al padrón o la suspensión de  la matrícula.  

Partimos del criterio, de acuerdo con la ley  que establece la colegiación en la Ciudad de Buenos Aires, de que es correcto otorgar al Colegio Público de Abogados una importante participación en esta elección. Por otro lado, existe un padrón, que es el mismo que será utilizado en la elección para los representantes al Consejo de la Magistratura a nivel nacional. 

De cualquier manera, pensando en los nuevos profesionales que podían no estar incorporados en ese padrón cerrado con fecha 6 de enero de 1998, y posibilitando también que aquellos profesionales que están suspendidos en la matrícula por adeudar sus pagos por más de tres años y, que por lo tanto, no figuren en el padrón, se puedan poner al día para participar de la votación; el despacho de la Comisión contempla la inclusión de un padrón complementario que  registre las inscripciones hasta el 5 de junio de 1998. 

Para terminar, simplemente quiero hacer mío el agradecimiento expresado por el presidente de la Comisión de Justicia  a todos los asesores, que realizaron una tarea muy importante en estas semanas y al conjunto de los  diputados, quienes pusieron la mayor comprensión y la mayor disposición para encontrar este importante consenso, y  reiterar que creo que podemos sentirnos muy satisfechos por el texto de la ley que hoy vamos a aprobar. 

Dra. Alicia Pierini. Esta ley que organiza el Consejo de la Magistratura será aprobada seguramente por unanimidad, habida cuenta de que por unanimidad ha sido firmado su despacho. Efectivamente, esa unanimidad se ha logrado luego de intensos debates y con el concurso invalorable, que también agradecemos, de todos los asesores y presidentes de las dos Comisiones que tuvieron a su cargo la confección de este despacho. 

También es cierto que debemos destacar que todos hemos trabajado en la construcción de esta nueva institución que aparece en el artículo 107 de la Constitución de la Ciudad como integrando el Poder Judicial, luego de un Tribunal Superior de Justicia que aún no existe, y que si fue posible alcanzar este consenso y construir un articulado que va recogiendo las críticas y las propuestas que vinieron de las distintas fuerzas políticas, es porque en esta Legislatura hay una oposición que no obstaculiza; en esta Legislatura hay una oposición que construye la ingeniería institucional con niveles de seriedad y de solvencia para llevar adelante una Ciudad que sea vivible para todos y que tenga las instituciones de la democracia en plena vigencia. Nosotros los opositores, participamos en el debate en las Comisiones.  

Lo que vamos a destacar, simplemente, en el día de hoy, son las dificultades que sabemos que va a enfrentar, casi ineludiblemente, este Consejo de la Magistratura en su marcha concreta. También por unanimidad y por consenso se trabajó en la Convención Constituyente de 1996. De la misma manera, en ese momento participaron los bloques buscando una construcción institucional y tratando de que las coyunturas políticas que, si bien influían e influyeron notoriamente al debatirse esa noche en la Convención Estatuyente sobre el Poder Judicial que tendría la Ciudad, no perjudicaran, sino que, en todo caso, dieran una mayor inspiración a las soluciones que se querían imponer para el futuro.           

Decía en ese entonces el convencional Jorge Enriquez que se pensaba en una estructura donde estuviera representada la clase política, a través de los representantes del Poder Legislativo, y también  representados los abogados,  pensando en una representación que permitiera una integración de lo técnico con lo político.  

Decía textualmente:  “Una Justicia integrada con un componente de Justicia política, y esto hay que decirlo sin ningún tipo de rubor; y por otro lado una Justicia técnica, que se desarrolla más adelante”. Y precisamente porque la sesión estaba influida por los avatares de la coyuntura y porque el Consejo de la Magistratura, que había sido introducido en el sistema institucional de la Nación a partir de la reforma constitucional de 1994, no se estaba constituyendo y se encontraba en pleno debate, es que el acuerdo político que se logra en la Convención Estatuyente trata de ser lo suficientemente explícito –casi podríamos decir reglamentario, como se mencionó recientemente–, y eso es explicado en esa misma sesión con las siguiente palabras del miembro informante de la Comisión de Justicia: “Para evitar cualquier tipo de desviación que pueda trastrocar el texto constitucional, hemos delegado en una ley reglamentaria sólo los aspectos que hacen exclusiva referencia al detalle, a la letra fina de la composición del Consejo de la Magistratura”. 

Esta letra fina, esta reglamentación es la ley que hoy estamos considerando. También es cierto que así como estaba presente la idea de  integración, ha estado presente –y sigue estándolo– la idea de la independencia del Poder Judicial, una independencia que tiene alguna interpretación en la Justicia extranjera en la cual se ha dejado constancia de que “independencia”, en el fondo, significa independencia de los jueces a la hora de los actos decisorios. 

La cuestión doctrinaria fundamental se rozó en la Estatuyente de 1996.  Esto no se profundizó, como tampoco se lo hizo en el debate que hemos tenido en esta oportunidad. 

Esa cuestión doctrinaria es aquélla que se pregunta acerca de si la Justicia, tal como la pensamos, es un poder en sí o es una administración de Justicia. Por allí van a pasar seguramente algunos de los debates que, con posterioridad a la sanción de esta ley, se desarrollarán, por lo menos, en los espacios académicos. 

En aquella oportunidad de la Estatuyente, hubo un proyecto que recogió con mucho mayor profundidad la idea que dejó expuesta como posición casi personal, hace pocos minutos, el señor presidente de la Comisión de Justicia, diputado Suárez Lastra: la referente a la elección por representantes populares o la elección popular de los integrantes del Consejo de la Magistratura.  

Me permito dejar constancia de que también en aquella oportunidad, en 1996, hubo un proyecto de la doctora Guinsburg que propiciaba la elección directa de los miembros del Consejo de la Magistratura, proyecto que fue retirado por la misma convencional ante la abrumadora mayoría que postulaba la integración del Consejo de la Magistratura por los estamentos que resultaron finalmente en la integración actual. 

Es previsible que pueda haber debate con posterioridad a la sanción de esta ley. Es previsible porque, en más de una opinión de la doctrina, el Consejo de la Magistratura resulte como un instituto extraño a nuestras raíces institucionales, y aún hay quienes dicen que es de difícil compatibilización con una estructura judicial organizada como una rama del Gobierno de la Nación y con todas las responsabilidades y atributos de verdadero poder del Estado, igual en su jerarquía  que el Legislativo y el Ejecutivo.  

Esta diferenciación entre poder  o administración de Justicia tiene directa relación con la facultad de declarar o no la inconstitucionalidad de las leyes. En nuestro sistema –heredero del sistema norteamericano de división de poderes– la declaración de inconstitucionalidad está, en el ámbito nacional, en manos de la Corte Suprema y, en el ámbito de la Ciudad, queda en manos del Tribunal Superior. 

Esto hace que, en el fondo, el sistema que estamos institucionalizando deja al Consejo de la Magistratura con facultades de supervisión, facultades para la selección de los miembros de la judicatura, que tienen que ver más con el sistema de la administración de Justicia que con el poder en sí de declarar o no la inconstitucionalidad. 

Quizá sea ésta la fórmula de integración que enunció, en 1996, el entonces presidente de la Comisión de Justicia, doctor Jorge Enriquez y es también un criterio que nosotros acompañamos en aquella oportunidad  –y seguimos acompañando– que tiene que ver con una adaptación de los sistemas de Consejo de la Magistratura a las formas que necesita nuestra sociedad para consagrar un Poder Judicial que no sólo sea independiente de los otros poderes, sino que tenga la idoneidad y la forma de selección que se pretende pueda llegar a garantizar esa idoneidad. 

Decía que preveo que pueda haber por parte de la doctrina críticas, que ya han sido insinuadas en algunos textos, particularmente los del constitucionalista Spota que dice, concretamente, que el sistema del Consejo de la Magistratura resulta totalmente ajeno a los esquemas institucionales de nuestro sistema judicial y jurisdiccional; y califica al Consejo de la Magistratura como una institución anómala que deriva de las viejas monarquías de la Europa Occidental, en las cuales el rey tenía todo el poder y se iban concediendo facultades a los otros poderes, dejando en un sistema de administración de Justicia y no de poder, la reglamentación de la judicatura. 

Hay constitucionalistas que van a afirmar que el Consejo de la Magistratura pertenece a esos sistemas de administración de Justicia y no se corresponde con un sistema de poder integrante del gobierno como es el del sistema argentino. 

Aun así, nosotros hemos acompañado este proyecto, sabiendo que va a haber un debate con posterioridad, y en ese sentido anticipo el voto positivo de nuestro bloque. 

No creemos en algunas de las afirmaciones que se han hecho respecto, por ejemplo, a que el Poder Ejecutivo de la Ciudad no esté interesado en subordinar a los jueces, porque la verdad es que no nos puede ni siquiera constar, habida cuenta de que no hay jueces y no hay Tribunal Superior; habida cuenta de que está absolutamente demorado todo el sistema de construcción de las instituciones; habida cuenta de que, si bien es cierto que la Legislatura se constituyó un año y medio después que la Jefatura de Gobierno, ésta gobernó casi como una monarquía entre agosto del ‘96 y diciembre del ‘97, cuando pasó a ser una monarquía parlamentaria, que no tiene todavía un Poder Judicial constituido. 

Y nosotros vamos a cooperar activamente, tanto cuando apoyemos esta ley como en las sucesivas que tendremos que ir construyendo, para que auténticamente el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sea un gobierno democrático republicano, esto es, que tenga todos los poderes constituidos y también sus organismos de control. 

Entonces, sí, realmente vamos a ver en la práctica cómo funciona la independencia de los poderes, de la misma manera que también en la práctica veremos cómo funciona este Consejo de la Magistratura, que hoy apoyamos y  respecto al cual vamos a votar afirmativamente.

 

Dr. Eugenio Zaffaroni. Decía hace un momento, con razón, la diputada Pierini, que esta institución del Consejo de la Magistratura será criticada, será observada, será sometida a distintas críticas. Ya se le han formulado, y hasta se ha dicho –como lo señalaba la diputada– que es una institución de cuño monárquico. 

Cabría preguntar a quienes así juzgan, si en una República no existen resabios de instituciones monárquicas; por cierto que el republicanismo recibe muchos resabios de instituciones monárquicas. Pero el más claro resabio de institución monárquica en una República es la institución del Presidente de la República, la institución del Poder Ejecutivo unipersonal. 

El debate sobre si el Poder Judicial es un poder, o si el Poder Judicial es una administración, que recordaba acertadamente la diputada Pierini, es un viejo debate que ha tenido quizás su más alta exposición en los trabajos de dos autores, en la década del año 20: Karl Schmidt  y Hans Kelsen. Schmidt sostenía a pies juntillas que el Poder Judicial tiene una naturaleza burocrática y, por ende, no puede ser el custodio de la Constitución. Y Kelsen defendía la tesis de que la custodia de la Constitución tenía que ejercerla un tribunal.

 

De alguna manera, las dos tesis vinieron dividiendo las estructuras mismas del Poder Judicial hasta fines de la Segunda Guerra Mundial. Prácticamente, hubo dos modelos de Poder Judicial en el mundo: uno, de tipo empírico primitivo, con designación totalmente política, pero al cual se le reconocía la función de control de constitucionalidad, heredero del sistema norteamericano; y el otro, la concepción de poderes judiciales como meras burocracias jerarquizadas y altamente tecnificadas, pero sometidas y domesticadas por los poderes políticos, que era el modelo napoleónico. Ninguno de los dos modelos dio buenos resultados, por cierto. 

Los dos modelos mostraron sus vicios y sus inconvenientes, y fue al final de la Segunda Guerra Mundial cuando nacieron los Consejos de la Magistratura. Primero, con la Constitución Francesa de 1946, tentativa que fracasó al fracasar esa Constitución, pero que incluso había fracasado antes por manipulaciones de los propios políticos franceses. Y la otra, que ha tenido singular éxito, es el Consejo de la Magistratura italiano, establecido en la Constitución de la República de 1947. 

Nosotros hemos adoptado en nuestra Constitución de la Ciudad de Buenos Aires un modelo de Consejo de la Magistratura que se distingue bastante notoriamente del modelo nacional. En el orden nacional –y lo advertí como constituyente en Santa Fe en 1994–, se adoptó el Consejo de la Magistratura de una manera que consideré incompleta. Una institución de la cual se definían sus funciones, pero no su integración, ni su modo de elección. Esto trajo los problemas que todos conocemos y que son de dominio público, y por ende la demora en la instalación del Consejo de la Magistratura que hasta hoy no ha logrado constituirse. 

Por otra parte, el modelo nacional sirve para la designación de magistrados de una terna, es decir, se elige por concurso a tres candidatos y luego los poderes políticos, que a su vez integran el Consejo, se reservan el derecho de seleccionar a uno. Eso significa, normalmente, que de los tres de la terna el poder político va a seleccionar siempre con criterio político, porque no puede ser de otra manera; y el criterio político significa averiguar siempre quién es el más amigo de los tres y si no hay nadie que sea más amigo, elegir al menos peligroso. 

El modelo nacional ha optado por un presidente natural, es decir, ha optado por incluir legisladores en la integración del Consejo de la Magistratura; por incluir integrantes de un poder en un organismo que ejerce, de alguna manera, la dirección de otro poder, que establece sus sanciones, sus reglamentos internos, etc. 

Nuestro modelo es diferente. Es un modelo en el cual no hay terna, sino que hay, directamente, designación por concurso, con la posibilidad de que sólo en una oportunidad el poder político puede rechazarlo. No lo integran legisladores, y creo que en este sentido, este proyecto ha interpretado muy bien el espíritu y la letra de la Constitución. Tampoco en los modelos europeos lo integran  legisladores. Y el objetivo de que no lo integren  legisladores no es que no haya representación política, sino que la representación política en el Consejo de la Magistratura sea una representación técnica. Y técnica y política no son dos cosas encontradas: el técnico que dice que es apolítico, está mintiendo. 

Lo que en los  modelos europeos se establece es que los integrantes que representan al Parlamento son técnicos que comparten la ideología de los distintos sectores que tienen representación popular en los Parlamentos. 

El objetivo es que sean los juristas de los partidos los que integren el Consejo de la Magistratura y no legisladores surgidos de  las coyunturas políticas. 

El modelo de Justicia de la Ciudad es un modelo diferente. Es un modelo donde el control de constitucionalidad no se reserva exclusivamente al Tribunal Superior. No se ha optado por un modelo de control de constitucionalidad centralizado, pero tampoco se ha optado por un modelo de control  de constitucionalidad difuso.

No se ha admitido la opción falsa entre el modelo norteamericano y el modelo austríaco. Se ha decidido que era mejor que hubiese dos controles de constitucionalidad: uno difuso y otro centralizado. Y así lo ha establecido la Constitución de la Ciudad. 

Sin lugar a dudas, la función de control de constitucionalidad centralizado, que implica la posibilidad de hacer caer la vigencia de una ley, erga omnes, es una función política  porque, por lo menos, debe reconocérsele la naturaleza  de Poder Legislativo negativo. 

En función de eso, el Tribunal Superior de la Ciudad es y será un tribunal político en el sano sentido de la palabra. Debido a eso, su designación es política y plural; debido a eso, se necesita el acuerdo de los dos tercios de esta Legislatura, lo que implica el acuerdo de más de dos partidos representados en ella. 

El  resto del Poder Judicial no deja de tener función política. No hay Poder Judicial que no ejerza función política: cada sentencia es un acto de gobierno, cada sentencia es un acto político en este sentido. Que no sea un acto partidista, es otra cosa. Que no sea un poder partidizado es algo completamente distinto. 

La función política en un Poder Judicial es una virtud. La partidización de un Poder Judicial es un vicio. 

Creo que el proyecto -que todo anuncia que será aprobado unánimemente por esta Legislatura- recoge el espíritu de la Constitución de la Ciudad, y completa, de alguna forma, esta ingeniería institucional que hemos manejado al pergeñar en la Constituyente el Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. 

Creo que en muy buen momento se sanciona esta Ley del Consejo de la Magistratura, y creo que es un altísimo ejemplo  el que damos todos los partidos representados en esta Legislatura al ratificar todos nuestra voluntad de que ningún juez sea designado políticamente, sino que todos los jueces de la Ciudad serán designados por estricto concurso, como lo dispone la Constitución. 

Por último, quiero significar lo siguiente. Estas instituciones, como el Consejo de la Magistratura, generalmente, son impulsadas por las minorías y rechazada por las mayorías. Desgraciadamente, quien dispone de la mayoría nunca quiere ceder poder y siempre siente el peligro de un Poder Judicial controlador. 

Creo que tenemos que felicitarnos todos de que en esta Legislatura lleguemos a esta aprobación unánime sin este género de antinomias coyunturales y mezquinas. Creo que todos tenemos conciencia de lo que va a significar el Consejo de la Magistratura como columna básica, como pilar de un Poder Judicial independiente, de un Poder Judicial tecnificado, de un Poder Judicial que no por tecnificado dejará de ser político en el más amplio sentido de la expresión.           

Y si alguna duda cabe sobre la importancia que tiene esta institución en la ingeniería institucional, sobre la importancia controladora de un Poder Judicial independiente, y la importancia que para eso reviste esta Constitución, quisiera terminar recordando sólo las palabras de Bettino Craxi hace algunos años, cuando al abrir un año parlamentario –uno de sus últimos años parlamentarios– postulaba abiertamente la necesidad de que el Parlamento recortase los poderes del Consejo de la Magistratura italiano. Sabía por qué lo hacía.  

Afortunadamente, en esta pugna coyuntural no ganó Bettino Craxi sino el Consejo de la Magistratura.

 

Dr. Abel Fleitas Ortiz de Rozas. La organización del nuevo Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires implica un especial desafío para esta Legislatura y para la Ciudad en su conjunto en momentos en que, frente a la sociedad, la imagen de la Justicia y la imagen judicial han alcanzado un nivel de exposición pública y de desprestigio antes nunca conocido. Gran parte de la opinión pública pone en sospecha la independencia de muchos jueces frente a los diversos poderes y también la honestidad personal o la capacidad de magistrados y de funcionarios del Poder Judicial.           

También ha habido, periódicamente, situaciones de las que  tomamos conocimiento, situaciones escandalosas e inaceptables que involucran a  jueces en ejercicio de sus funciones y en las que se agrega al escándalo una doble situación inaceptable: la prolongación de estos jueces en sus funciones, agónicamente aferrados a sus cargos en circunstancias que, tal vez, en otras épocas los hubieran llevado a un retiro avergonzado e inmediato.            

Esta crisis judicial tiene distintos niveles. Hay una crisis técnica o de infraestructura. También hay un aspecto institucional, que tiene que ver con la pérdida de eficacia en el diseño del funcionamiento de los órganos judiciales y de sus sistemas procesales. Pero hay también, en particular, una crisis política, que tiene que ver con la manipulación de importantes designaciones y decisiones de la Justicia. Y la otra cara de la política –porque sabemos que la política es realidad y que la política es imagen– es la pérdida generalizada de confianza pública en la Justicia.           

Tal vez una de las cosas más remarcadas en los últimos años es el bajísimo nivel de la imagen de la Justicia en la opinión pública, cosa que pasa, podríamos decir –tal vez con una imagen algo borgeana– por un problema de realidad, en donde la imagen también se convierte en realidad y  juega con ella.           

En un marco semejante, la Ciudad de Buenos Aires tiene el desafío de constituir su Poder Judicial. Dentro de este esfuerzo por crear una nueva realidad y una nueva imagen del Poder Judicial se inscribe esta Ley del Consejo de la Magistratura, producto de una elaboración que ya ha sido elocuentemente descripta  por los diputados que me precedieron en el uso de la palabra. 

           

Este proyecto implica una respuesta a una necesidad inmediata de organización de esta Justicia que podríamos llamar “limitada” de la Ciudad de Buenos Aires. Y la llamo “limitada” por las características de la circunstancial e inconstitucional Ley Nacional 24.588 que, por ahora, limita la  integración total y la asunción total de los poderes judiciales por parte de la Ciudad. En lo inmediato, tiene un alcance limitado. Pero también esta ley participa de una voluntad de la Legislatura de hacer un diseño estratégico, un diseño integral,  pensando a largo plazo en la Justicia que queremos para la Ciudad.            

Y esto se apoya en varios pilares: la plena garantía de independencia judicial, una selección de magistrados y funcionarios fundada en sus antecedentes y en la prueba de su capacidad –es un elemento fundamental de este Consejo que constituimos el sistema de concursos para la selección– un sistema procesal ágil y una infraestructura adecuada. 

 La Constitución de la Ciudad –como lo señalaban los diputados preopinantes– provee un buen marco, un marco mejor y más preciso que el que da la Constitución Nacional, luego de la reforma de 1994, para la organización del Consejo de la Magistratura y la designación de los jueces. Prevé un procedimiento más preciso, que evita y protege mejor a esta designación de la manipulación política, en el mal sentido de la manipulación política.            

Comparto totalmente lo dicho por el diputado Zaffaroni acerca del alto sentido político que tiene la función de los jueces, pero por cierto que cuando hablamos y criticamos la politización de la Justicia nos estamos refiriendo a otro tipo de politización, que es la manipulación con fines subalternos, y no a la politización que significa el compromiso con los grandes problemas nacionales y sociales de nuestra comunidad.           

Aparte, sabemos que esto implica no sólo un cambio de leyes, sino también un cambio opuesto a ciertas culturas o subculturas políticas de manipulación y de padrinazgo político. También significa rechazar los usos de distribución de cargos entre partidos, colocando por encima de eso el criterio del mérito,  la aptitud y capacidad de los aspirantes.           

En este sentido  fue firme la posición de nuestro bloque, que ha sido compartida por los demás, en cuanto a sostener el criterio de que, en definitiva, todos los jueces que deben designarse pasen por el Consejo de la Magistratura y que todos los nombramientos que se pueden hacer provisoriamente, o en comisión, quedan subordinados en definitiva a la evaluación del Consejo en todos los fueros, excluido, por cierto, el Tribunal Superior por el imperativo constitucional y la naturaleza misma de sus características, ya que tiene otra forma de designación.           

Pero la transparencia del procedimiento de selección y designación no es suficiente.  Nuestro bloque, particularmente en el proyecto que presentamos junto con el diputado Beliz y que fue citado por los diputados preopinantes, preparó y presentó una iniciativa, que se ha incorporado a este proyecto de ley del Consejo de la Magistratura, relativo a los medios de formación y capacitación permanente para magistrados y funcionarios.  

Estabilidad no significa anquilosamiento. El acceso al cargo no excusa a ningún juez de su responsabilidad de actualización y perfeccionamiento en los conocimientos y las habilidades requeridas para sus tareas. Y a ello apuntan las normas incorporadas en este proyecto referidas a la formación previa de los aspirantes a la Justicia y la responsabilidad de capacitación, aún después de su designación.           

No me voy a detener muy extensamente en el derecho comparado, porque ya han sido amplias las exposiciones que precedieron a la mía. Simplemente recuerdo que, en la última mitad del siglo, desde 1945 o 1950, el desarrollo de la Escuela Judicial de España, luego transformado en Centro de Estudios Judiciales,  L’École Nationale de la Magistrature en Francia, que tiene un particular prestigio, iniciada en 1960 como Centre National d’ Études Judiciaires, luego con la forma actual, desde 1970, tienen por objeto asegurar la formación profesional de los futuros jueces pero también el perfeccionamiento de los ya nombrados; la Academia de Jueces de Alemania, institución que sirve para la formación y perfeccionamiento de jueces y fiscales una vez que han sido nombrados en el cargo, fundada en 1973 por un acuerdo entre el Estado Federal y los distintos lands, cumple con el objetivo de formación jurídica, de estudio y profundización de la relación entre Justicia y sociedad, incluido lo que se refiere a  los medios de comunicación, cursos de formación general sobre problemas sociales y culturales, inmigración, minoridad, drogadicción, que pueden ser útiles para la formación del juez; y también técnicas y tácticas procesales, medios alternativos de solución de los conflictos, formas de relación y de indagación de las partes y los testigos por el juez, etc.

También en los Estados Unidos, el Federal Judicial Center, que existe en la órbita de la Corte Suprema en Washington, se ocupa del entrenamiento del personal y desarrollo del  Poder Judicial.  Por otra parte, en Inglaterra y Gales, todos los llamados jueces de circuito están obligados a participar de estudios de perfeccionamiento dentro de un determinado ciclo quinquenal.            

En nuestro país han existido diversas experiencias provinciales y, ha habido, a través de los muchos especialistas y doctrinarios que han escrito sobre el tema, coincidencias acerca de la importancia de crear una escuela orientada a la formación y capacitación judicial.           

Nuestra Ciudad necesita contar con jueces que tengan la versación jurídica especializada que requiere la ley orgánica de la Justicia local, unida a la formación judicial, al nivel académico, y a las aptitudes dinámicas requeridas para el cargo que ocupan. Un juez de primera instancia requiere un adiestramiento especial no sólo, obviamente, para lo que es su especialización jurídica, sino también para la conducción de su personal y la organización del tribunal, con características diferentes a las que puede necesitar un fiscal o un juez de cámara.           

Consideramos que es valiosa la carrera judicial, pero éste es un sistema que tiene que estar abierto también para aquellos profesionales cuyos antecedentes y capacidad demuestren condiciones relevantes para la función judicial, aún proviniendo de la práctica profesional. Sabemos también que la perspectiva y la experiencia que aporta haberse encontrado de ambos lados del mostrador es particularmente valiosa.            

El proyecto presentado que se ha incorporado al articulado que votamos, tiene tres ejes. Primero: abrir un sistema de formación para el ingreso a la Justicia que prepare y califique especialmente en orden a los concursos de ingreso a los cargos que evalúa el Consejo de la Magistratura. Segundo:  establecer un régimen de actualización y formación permanente para quienes ya son jueces y funcionarios judiciales como parte del cumplimiento de su responsabilidad y dedicación al cargo. Y, tercero: la organización de dicho sistema en forma abierta, permitiendo integrar los cursos especializados de posgrado de la Universidad, fundamentalmente de la Universidad de Buenos Aires pero también de otros centros universitarios, con el funcionamiento de un centro de estudios en el ámbito del Consejo de la Magistratura.           

Es decir que con esto buscamos un sistema mixto que no sea simplemente un escuela cerrada o una academia, como existe en otros países, sino un sistema donde se integre la oferta de especialización  en materia de posgrado y donde, desde luego, el instituto universitario especialmente reconocido en esta Ciudad, que es la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires –pudiendo existir otras ofertas o propuestas de nivel calificado– permitan una interacción entre los distintos sistemas de enseñanza que ofrece la Ciudad con el Centro de estudios que pueda organizarse en el ámbito del Poder Judicial y del Consejo de la Magistratura.           

Este Centro de Formación Judicial  sería entonces un órgano autárquico dentro de la órbita del Poder Judicial, con autonomía académica e institucional, estrechamente relacionado al Consejo de la Magistratura, que atendería cuatro áreas: capacitación judicial, perfeccionamiento judicial para los ya designados, publicaciones y medios de comunicación, e investigación.           

Como hemos dicho, el centro puede organizar cursos pero también puede acordar con otras instituciones el reconocimiento y la validación de los cursos de posgrado orientados a la formación judicial dentro de la línea de excelencia académica y de una capacitación que se dirija tanto al nivel informativo como al adiestramiento de las habilidades propias de la actividad judicial.  La concurrencia a tales cursos no sería obligatoria para ingresar o ser promovido en la Justicia, pero otorgaría una calificación especial a favor de quien los curse y los apruebe. Destacamos al respecto la responsabilidad que en este proyecto se atribuye a los magistrados y funcionarios en ejercicio en cuanto a continuar y  actualizar su formación para poder responder a las exigencias de la sociedad y de los tiempos.           

Quiero recordar o advertir ciertas dificultades que deberán afrontarse.  Tenemos que crear en el ámbito judicial una cultura y una conciencia de la importancia de la formación permanente para magistrados y funcionarios; una conciencia de que el camino formativo no concluye con la adquisición del cargo, como si un cargo judicial fuera una beca vitalicia. Estabilidad no es anquilosamiento, como ya lo señalaba al principio de esta exposición.           

Otra cuestión sobre la que deseo prevenir –y a esto se apunta también en el contenido del proyecto– es la necesidad de evitar un enfoque exclusivamente académico e informativo de los cursos, como los ciclos de conferencias. Si los cursos de formación y de perfeccionamiento fueran sólo ciclos de conferencias, se empobrecería el sentido de este sistema de formación, con el que se apunta también al perfeccionamiento en habilidades dinámicas, conducción del Tribunal, trato con los justiciables, procedimientos conciliatorios, etc.           

Para concluir, afirmamos nuestro apoyo a este proyecto, con respecto al cual me he detenido en particular en este tema, pero sin dejar de destacar la importancia de todas las cuestiones que ya han sido tratadas por los diputados preopinantes.           

Nuestra Ciudad necesita un modelo judicial permanente, capaz de adecuarse a las demandas sociales; lo necesita no sólo nuestra ciudad, sino también nuestro país.           

Nuestro país ha sufrido prácticas políticas de mala relación con la Justicia y prácticas judiciales de mala relación con la política, culturas políticas de la inmediatez y de las pequeñas ventajas, de la distribución de espacios y poderes, del cálculo electoralista, por sobre los valores institucionales. Nuestro propósito, a través de la sanción de esta ley –y creo que es también el de esta Legislatura– es dar a la sociedad una señal de que es posible pensar con altura y que es posible diseñar instituciones donde se esté midiendo la política en su más alto nivel y no los cálculos políticos menores de circunstancias.