LOZANO SENTO SU POSICION RESPECTO DE LA JERARQUÍA DE LOS ACUERDOS INTERJURISDICCIONALES

PIERINI: Vamos a publicar en “PensarJusBaires” fragmentos de la sentencia “HB FÜLLER SAIC c/ GCBA” porque establece una jurisprudencia interesante respecto de la jerarquía normativa en los casos de convenios interprovinciales o convenios  de provincias con Nación y la Ciudad.  La doctrina que emerge de dicho fallo marca también que existieron diferencias de criterio con las instancias inferiores. ¿En qué otras circunstancias puede volver a darse una controversia similar? O bien,¿cuál es el eje doctrinario de la diferencia?

LOZANO: Las discrepancias con las instancias de mérito fueron dos. La primera consistió en la jerarquía normativa que correspondía acordarle a los tratados “interjurisdiccionales” en que el Estado Nacional es parte. La sentencia recurrida venía fundada en la tesis que acuerda a esos tratados jerarquía federal, pero con características propias, como lo es que sólo pueden ser derogados o modificados por la voluntad de todos los estados firmantes (regla, por cierto, mucho más exigente que la que prevé la propia Constitución Nacional para ser modificada).

Ciertamante, esa tesis es compartida por gran parte de la doctrina e incluso lo fue por la CSJN, en una línea jurisprudencial que hay razones para estimar abandonada. Pero, en mi opinión la Constitución Nacional no acuerda a los mencionados tratados una jerarquía superior a las normas locales. Por cierto, el art. 31 de la Constitución Nacional no establece que esos tratados domésticos sean “ley suprema de la nación”. Sí puede ocurrir que formen parte de esos acuerdos materias de contenido federal. Ello se debe a que cada parte en el acuerdo, los estados locales y la Nación, concurre negociando el ejercicio de facultades que le son propias.

De ahí que el acuerdo pueda contener materias de carácter local, todas las correspondientes a las competencias con que concurrieron los estados locales a su formación, y federales, el ejercicio de competencias negociadas por el Estado Nacional. Pero, ni esas circunstancias convierten en federal al acuerdo, ni esas materias pierden su carácter, local o federal (dependiendo de cuales se traten), por formar parte del acuerdo.

La segunda discordancia radicó en la interpretación del compromiso de eximir del pago del ISIB (Impuesto sobre Ingresos Brutos) a la producción de bienes asumido por la Ciudad (como el resto de los estado locales firmantes) en el Pacto Federal.

Las instancias de mérito venían interpretando que ese beneficio era de carácter automático. En mi visión, ante la ausencia de reglas específicas en la materia, correspondía estar a la interpretación del acuerdo que habían hecho los estados signatarios; regla coincidente con las fijadas en el Tratado de Viena y en el Código Civil, vigente en ese momento; y ella era justamente la opuesta (por lo menos, durante los períodos que estaban en disputa).

El debate respecto de la jerarquía de los acuerdos interjurisdiccionales se puede repetir, desde el ángulo local, en todos aquellos pleitos en que la parte funde su pretensión en la invalidez de una norma local por estar en oposición a una regla prevista en un acuerdo de la especie mencionada. Los ejemplos que primero me vienen a la mente son de tipo tributario, la ley de Coparticipación, Pacto Federal I o II, pero desde ya que la materias que pueden dar lugar a un acuerdo interjurisdiccional no se agotan allí.

PIERINI: En la sentencia que incorporamos como texto magistral, se cuestiona la  pirámide normativa –ya perimida- del jurista Zorraquín Becú.  ¿Podemos dibujar el esquema -para esta publicación- de la nueva pirámide jurídica a fin de esclarecer sobre la jerarquía actual de las normas?

LOZANO: En mi voto, la pirámide sería, esquemáticamente hablando, 1) Constitución Nacional, 2) tratados internacionales, 3) leyes del Congreso dictadas dentro de las potestades investidas por la Constitución en el Poder Legislativo, 4) Constituciones provinciales, 5) leyes y tratados provinciales. Los tratados interprovinciales tienen el tratamiento que la Constitución Nacional daba a los tratados internacionales: igual jerarquía que las leyes provinciales. Por ser los tratados interprovinciales y las leyes provinciales de igual jerarquía, prevalece la norma posterior.

Esto es el esquema. En la práctica, hay matices que dependen del modo en que estén concebidos los tratados. Por ejemplo, los de derechos humanos fueron considerados directamente operativos –aun antes de la reforma constitucional de 1994-  desde la causa “Ekmedkjian c/Sofovich”, con lo que la inactividad legislativa dejó de ser un obstáculo para la aplicación directa e inmediata por los jueces, esto es, para ubicarlos dentro de la suprema ley de la Nación.

Una segunda característica, que reza para todos los tratados, internacionales o interprovinciales, es que, aunque se los considere de igual jerarquía que las leyes, para evitar que su inobservancia conlleve responsabilidades del propio gobierno frente a otros, los jueces deben esforzarse por conciliar la inteligencia que den a las leyes con la que corresponda al tratado, aun cuando la ley sea posterior y aun cuando esta interpretación fuerce el sentido de la ley. Es decir, se asume que el legislador no pudo querer incurrir en incumplimiento. Pero, mientras ese acomodamiento interpretativo, que subordina la ley al tratado aunque la ley sea posterior, como dije, vale para los provinciales, la solución de sobreponerlos jerárquicamente llevada al plano de la normativa provincial trae aparejadas consecuencias que merecen atención.

La primera de ellas es que mientras en el plano internacional no tenemos más normas que las de los tratados, en el plano nacional los interprovinciales coexisten con la Constitución Nacional, que es un compromiso superior del pueblo argentino que pesa, desde luego, tanto sobre los gobiernos provinciales como sobre el federal.

Ese compromiso surge de una convención especialmente reunida al efecto por convocatoria dispuesta por la máxima mayoría potenciada que reconoce nuestro sistema. La Constitución Nacional reconoce un ámbito de autonomía a cada provincia y limita los poderes del gobierno federal que instituye.

Si admitiéramos que un gobierno provincial pudiera delegar sus poderes, tal como lo hizo al concurrir a instituir el gobierno federal, estaría modificando la Constitución Nacional por una vía no prevista y, peor aún, alterando la igualdad entre las provincias, ya que un tratado interprovincial no siempre conjuga la voluntad concurrente de todas las provincias sino que bastan dos de ellas para celebrarlo.

Con una mirada más abarcadora, intento mostrar en mi voto que poner el Pacto Fiscal por encima de la ley provincial que lo instrumenta impide que cada provincia induzca a las restantes y a la Nación a cumplir sus obligaciones mediante el simple expediente de dilatar el cumplimiento de las propias. Como los jueces de una jurisdicción sólo pueden hacer cumplir a su propio gobierno, poner un pacto interprovincial por encima de la ley provincial arranca a la Legislatura el poder político retorsivo sin llevar al cumplimiento por las otras jurisdicciones. Ocurre lo mismo con la Nación. De hecho, según explico en mi voto, la Nación es, hoy por hoy, la principal incumplidora del Pacto Fiscal.

Sin ánimo de extenderme, señalo que la solución que se adopte a este respecto debe ser extendida a todos los pactos interprovinciales, por lo que no puede ser pensada sólo con visión tributaria.

Finalmente, esto no significa que las provincias y la Nación no puedan adquirir recíprocamente derechos y asumir obligaciones sino que el aseguramiento de que sean cumplidas depende de los mecanismos que pacten los gobiernos que las asumen.

PIERINI: Observando el derecho porteño, su nuevo Digesto Normativo  -sancionado a libro cerrado-, en su texto equipara Ordenanzas del siglo XIX y XX con la misma jerarquía normativa que las leyes sancionadas por la Legislatura a partir de la Constitución de 1996. ¿Cómo se puede resolver esta situación? Y también agrego: ¿no correspondería también revisar la normativa local a la luz de los nuevos códigos civil y comercial y penal y producir las adecuaciones correspondientes? 

LOZANO: Efectivamente, estas son preguntas pertinentes y con visión de futuro. Existe en la jurisprudencia del TSJ alguna respuesta acerca de la primera de ellas. No, en cambio, respecto de la segunda que, por cierto, abarca muchas cuestiones. Sin embargo, no veo posibilidad de extenderme, por razón de la función que desempeño. En cambio, me parece muy oportuno que se estudie el asunto en los medios apropiados, que no son solamente los estrados judiciales, y, por supuesto, asumo que, tarde o temprano, me tocará emitir mi propia opinión.

PIERINI: La cuestión de la jerarquía de las normas no es un tema menor. No obstante –fuera del mundo jurídico profesional- hay mucha confusión. Apenas se conoce la Constitución Nacional pero la mayoría  ignora los principios y pautas de las convenciones de derechos ratificadas por el Estado Argentino. ¿No cree Ud. que debiéramos incorporar a partir de la currícula de enseñanza media y superior a la doctrina interamericana e internacional sobre Derechos Humanos?

LOZANO.  Absolutamente. Más aún, creo que una correcta ubicación de este tratamiento debe concebir los derechos humanos no solamente como un desarrollo del pilar ético de la igual dignidad de las personas que inspira nuestra constitución sino como una herramienta de la creciente integración latinoamericana que, como la de la Unión Europea, tiene como herramienta central a los jueces por cuyo medio se conectan las normas internacionales con los conflictos locales propendiendo a que sean uniformes los contenidos concretos de esta concepción humanista.

La Dirección de PensarJusBaires agradece profundamente al Dr. Luis Lozano por esta entrevista que complementa detalles de la sentencia Füller que se agrega en esta edición como “clase magistral”.