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OPINIÓN
16.08.2016

FALTAS AMBIENTALES EN JURISDICCIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Por Por JORGE FRANZA
El doctor y juez Jorge Franza considera que la aplicación de la teoría del delito no corresponde aplicarse en situaciones de faltas ambientales.

 

INTRODUCCIÓN

Es menester señalar que el régimen de faltas se encuentra inserto en el Derecho Administrativo Sancionador, y no dentro del Derecho Penal, por lo que no corresponde la aplicación de la teoría del delito, justamente propia del derecho penal, a este ámbito en particular.

Sobre el punto, autorizada doctrina como Nieto especifica que: “el régimen de faltas se encuentra inserto dentro del Derecho Administrativo Sancionador y no dentro del Derecho Penal, ya que los intereses protegidos por las normas sancionadoras, se refieren por lo general a intereses colectivos, generales y públicos. Cuando hablamos de intereses y bienes generales, lo más importante no es el resarcimiento del daño, sino evitar que ese daño se produzca, y precisamente lo que las normas sancionadoras fundamentalmente pretenden es que el daño no se produzca, y para evitar ese daño hay que evitar previamente el riesgo que es el verdadero objetivo de la política represiva”.

En forma coincidente, se pronuncia Balbín, postulando: “cabe preguntarse si es prudente distinguir entre ambas ramas del conocimiento jurídico o, lisa y llanamente, y sin más vueltas, volcar el Derecho sancionador en el marco del Derecho Penal. Creemos que no es razonable ese traspaso por dos argumentos. Primero, el entramado jurídico vigente nos muestra un régimen sancionador exuberante, complejo, y propio, ubicado en el contexto del Derecho Administrativo y, en un lugar distinto, el Derecho Penal. Segundo, el régimen sancionador es autónomo del Derecho Penal y lejano a éste (…) Entendemos que el Derecho sancionador debe crear sus propias técnicas y consecuentemente reemplazar los instrumentos prestados por el Derecho Penal”.

Finalmente, enfatizando la autonomía y especialidad propias del derecho administrativo sancionador, donde campea la prevención como principio rector del sistema, explica Maljar que, a diferencia de la responsabilidad penal, donde se exige la verificación de un daño concreto, “el derecho administrativo sancionador es fundamentalmente un derecho preventivo al intentar impedir que la lesión a los bienes jurídicos se efectivice. La transgresión por lo tanto, es el incumplimiento de un deber legal desconectado de sus eventuales consecuencias, es decir el derecho sancionador es esencialmente de “prevención de riesgos” al existir una situación de “peligro potencial”.

 

LA CUESTIÓN AMBIENTAL EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES 

 

Debe tenerse especialmente en cuenta que la cuestión ambiental no suscita sólo una mutación disciplinaria, sino también epistemológica.

El paradigma ambiental reconoce como sujeto a la naturaleza y, sabiendo que ésta en peligro, está dispuesto a limitar los derechos individuales, transitando un camino inverso que parte de lo colectivo para llegar a lo individual. Sostiene un nuevo escenario de conflictos entre bienes pertenecientes a la esfera colectiva -ambiente- e individuales, dando preeminencia a los primeros.

En este paradigma, la preservación del ambiente es la regla de oro, de manera tal que los derechos fundamentales individuales en esta área deben ser interpretados de modo tal que coordinadamente no conspiren contra el deterioro de tales bienes colectivos.

El derecho al ambiente ha sido explicitado tanto en la Constitución Nacional (artículo 41) como en la de la Ciudad Autónoma, que dedica todo un capítulo al tema.

El citado artículo 41 de la Constitución Nacional dispone que: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo (…). Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.”

Del tercer párrafo del artículo 41 de la Constitución Nacional surge claramente la distribución de competencias en materia ambiental.

Dicha norma contiene un deslinde de competencias entre la Nación y las Provincias y, por extensión, entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en virtud del cual corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y, a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.

Cabe destacar que la competencia ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo referido a los presupuestos mínimos de protección. En todo lo demás, las provincias conservaron atribuciones para complementar y extender el resguardo ambiental (art. 121 de la C.N.).

Dictada la norma de presupuestos mínimos, las provincias pueden complementarla y también están habilitadas para establecer mayores niveles de protección, es decir: fijar estándares más severos.

La aplicación concreta de toda la legislación, sea nacional o local, es decir, el efectivo ejercicio de la función de policía, corresponde a la provincia, mediante la gestión de sus órganos administrativos ambientales y a través del funcionamiento de sus poderes judiciales.

Por otra parte, en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, el artículo 26 dispone que el ambiente es patrimonio común y establece el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo, agregando que toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar y que el daño ambiental conlleva la obligación de recomponer.

A su vez, el artículo 27 dispone que la Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano y promueve, entre otros fines, la protección, el saneamiento, control de la contaminación y mantenimiento de las áreas costeras del Río de la Plata, de la cuenca Matanza-Riachuelo, de las subcuencas hídricas y de los acuíferos (inciso 6), así como la regulación de la producción y el manejo de tecnologías, métodos, sustancias, residuos y desechos que comporten riesgos (inciso 10).

 

 PODER DE POLICÍA

Prioritariamente, debemos señalar que el artículo 75, inciso 30 de la Constitución Nacional dispone que la Nación tiene competencia para dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la república, siendo que las autoridades provinciales y municipales conservan los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

En el mismo sentido, esta Sala ha sostenido que: El poder de policía de cada jurisdicción territorial es local (nación, provincia o municipio); conservando las provincias todo el poder no delegado al gobierno federal y el que expresamente se reservaron por pactos especiales al tiempo de su incorporación (art.121 C.N.) y a tal efecto se dieron sus propias constituciones locales y se rigieron por ellas, sancionando para sí una Constitución, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías que aseguren su administración de justicia, régimen municipal y educación primaria (art.5,122 y 123 C.N.)

Por su parte, el art.129 de la CN reformada en 1994 estableció, en igualdad de condiciones, que la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por su propio pueblo.

En cumplimiento de ese mandato, el 1 de octubre de 1996 la C.A.B.A. sancionó su constitución.

 

EL ROL DEL JUEZ EN UN  PROCESO AMBIENTAL 

 

Cabe destacar específicamente que en el proceso ambiental el juez cumple un papel esencial en el control de constitucionalidad de los actos (u omisiones) públicos y privados.

En su rol, debe velar por el cumplimiento de las normas constitucionales que contemplan los derechos fundamentales que hacen a la protección del medio ambiente.

El juez ambiental está “interesado” o “comprometido” con la protección del ambiente natural y humano y sus sentencias deben ajustarse a la legalidad constitucional. El juez ambiental tiene amplias facultades para su cometido, pero esas facultades debe aplicarlas desde una posición “proactiva”.

El trámite de los procesos ambientales debe ser, sin restricciones de ningún tipo, rápido y expeditivo, sencillo y eficaz; debe buscarse una celeridad compatible con las garantías del debido proceso.

Sobre el particular, el art. 32 de la ley 25.675 dispone que: “La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la competencia. El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general. Asimismo, en su sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente su consideración por las partes. En cualquier estado del proceso, aún con carácter de medida precautoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aún sin audiencia de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá asimismo disponerlas, sin petición de parte”.

Todo aquello que supone una situación de peligro para el ecosistema es una situación de riesgo que compromete el ambiente, y es un ataque a los bienes colectivos o individuales, y al patrimonio de las generaciones venideras. La agresión al ambiente entraña riesgos que deben ser evaluados como tales, que deben cesar o que, en el peor de los casos deberán ser reparados, restaurando en lo posible lo dañado.  

 

ALGUNOS TEMAS, CASOS Y FALLOS

En mi condición de magistrado de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, he tenido oportunidad de fallar en varios temas vinculados a la protección del medio ambiente, en materia de contravenciones. Creo importante mencionar dos expedientes, donde se han podido plasmar los principios precautorio y preventivo, a través de un rol activo y comprometido por parte del juez interviniente en el proceso ambiental.

1.- El primero de ellos es el caso “INCIDENTE DE MEDIDA CAUTELAR - CLAUSURA- en la causa CAPRIA, JOSE ANTONIO s/infr. art. 54, colocar o arrojar sustancias insalubres o cosas dañinas en lugares públicos, Incidente de medida cautelar - CC” (causa nº 31095-00-00/09, rta. por la Sala III el 9/12/09).

Hechos: Ante la presunta infracción al art. 54 del C.C. (Ley 1.472) por parte de la firma Capria Hnos. S.A. (dedicada a la actividad de lavado, limpieza y reciclado de tambores), personal de la Dirección General de Medio Ambiente procedió a la clausura preventiva de la firma por falta de documentación, extrayendo muestras de agua del desagüe a fin de constatar si poseían sustancias contaminantes y/o peligrosas, según lo estipulado en la Ley 24.051, cautelar que fue convalidada por la Sra. Juez interviniente.

A raíz de la apelación de la defensa, la Sala que en ese momento integraba resolvió confirmar la clausura preventiva ordenada, en el entendimiento que la a quo la había dispuesto acertadamente, previa verificación de todos los requisitos legalmente previstos en el art. 29 de la Ley de Procedimiento Contravencional. (Ley 12) a saber: 1) la existencia de un proceso contravencional con cierto grado de verosimilitud en la imputación, tal como se exige en toda medida cautelar; 2) la verificación de un peligro inminente para la salud o seguridad públicas, derivado de dicha imputación; 3) la acotación de la medida a los límites estrictamente necesarios y 4) su provisionalidad.

En efecto, tuvimos en consideración que la a quo había aplicado los principios preventivo y precautorio, positivizados en el art. 4 de la Ley 25.675 (Ley General del Ambiente), porque en una causa donde se analiza la posibilidad de que residuos arrojados en la vía pública puedan resultar contaminantes deviene imperativo adoptar medidas previas a la concreción del daño, pues se desconoce qué tipo de consecuencias en la salud puede provocar el accionar de la firma imputada.

Por otro lado, y también en aplicación de los principios engarzados en la Ley General del Ambiente, más específicamente el art. 32, al confirmar la clausura preventiva, tomamos un rol activo en la protección del ambiente, sugiriendo al contraventor cuáles eran las medidas que podía llevar a cabo para revertir la situación que generó la clausura y de esa forma proteger el medio ambiente.

Entre otras, se le propuso que regularizara sus instalaciones cloacales y pluviales, independizándolas entre sí y cumpliera en forma integral con la normativa vigente en materia de acopio de residuos peligrosos y Evaluación de Impacto Ambiental (Ley 123).

2.- Otra de las causas, que incluso tomó gran repercusión en los medios de comunicación masivos, fue la clausura del campo del estadio del Club Atlético River Plate, para la realización de espectáculos públicos.

Se trata del expediente nº 44476-00-00/09, caratulado “CLUB ATLÉTICO RIVER PLATE, (CARP) y otros s/ infr. art. 96, Omitir recaudos de organización y seguridad respecto de un espectáculo masivo -CC”, (rto. 29/01/10 por la Sala de Feria, con la integración del suscripto y la Dra. Silvina Manes).

Hechos: La fiscalía interviniente solicitó la clausura preventiva del Estadio River Plate, en los términos del art. 29 de la L.P.C. (Ley 12), atento el incumplimiento de los recaudos de organización y seguridad exigidos por la legislación vigente, tal como la evaluación de impacto ambiental previsto en la Ley 123, es decir: consideró que existía una omisión de evaluación de los efectos de los eventos artísticos masivos que ponen en riesgo cierto e inminente la salud y seguridad de la población. Entendió acreditado, con el grado necesario para esa etapa del proceso, los estándares exigidos para la adopción de la cautelar solicitada: la existencia de la contravención y el inminente peligro para la seguridad y la salud pública.

Sin perjuicio de ello, la jueza a cargo del expediente estimó que dichos extremos legales no se hallaban acreditados, motivo por el cual resolvió denegar la medida solicitada.

Seguidamente, ante la apelación de la fiscalía, tomó intervención la Sala 3 de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas de la C.A.B.A., que, previo ordenar una inspección ocular del estadio en una noche de pleno recital, revocó el pronunciamiento atacado, en cuanto fuera materia de agravio. Para resolver de tal modo, entendió que sí se verificaban los requisitos del art. 29 de la L.P.C. (Ley 12), interpretándolos ampliamente desde la óptica específica del derecho ambiental, con plena aplicación de los principios preventivo y precautorio.

En ese orden de ideas, es preciso destacar que, en la inspección ocular referida, se recorrieron los inmuebles vecinos, donde se constató que, en momentos en que los asistentes al recital hacían “pogo”, los muebles de las viviendas experimentaban vibraciones y oscilaciones perceptibles a simple vista, pudiéndose escuchar inclusive el campaneo de la cristalería, todo lo cual patentemente generaba una perturbación psíquica en los moradores.

Debido a lo antedicho se interpretó la verificación de una afectación a la salud, entendida en forma amplia, conforme los lineamientos de la OMS.

Es interesante poner de resalto también que, en virtud de la sentencia de mención, el Gobierno de la Ciudad realizó el correspondiente estudio de impacto ambiental, con la presencia del entonces Ministro de Espacio Público porteño, Diego Santilli, el 8 de septiembre de dicho año. En esa oportunidad, efectuaron un simulacro de “pogo”, saltando sobre el campo, unas doscientas mujeres, a fin de verificar la resistencia de siete diferentes tipos de cubre-pasto, con el objeto de determinar cuál de ellos generaba menor cantidad de vibraciones. Como resultado, en informe correspondiente reveló que, de los siete pisos sobre los que saltaron las pogueras ese día, la alfombra de pasto sintético y el cubreplast fueron los que más mitigaron las vibraciones de los saltos. En efecto, si bien lo hicieron en un 40 ó 50%, no llegaron a disminuir las vibraciones para alcanzar el límite permitido, que es de 0,13.

Como consecuencia de ello, en los sucesivos recitales se colocaron sillas o butacas sobre el campo de juego, impidiendo de ese modo que se ejercitara “el pogo”.

3.- También en mi condición de magistrado he tenido posibilidad de expedirme con relación a faltas que afectaban el medio ambiente, pudiendo aplicar los principios generales extractados en la Ley General de Ambiente (nº 25.675).

En los autos “TRANSPORTE RIVAS Y CIA, SA s/infr. art. 4.1.1.2, Habilitación en infracción - Ley 451” (causa Nº 16984-00-00/09, rta. por la Sala III el 10/11/09), la firma Transporte Rivas S.A. resultó condenada, entre otras infracciones, por no haber exhibido certificado de aptitud ambiental, ni constancia de trámite; por no exhibir inscripción como generador de residuos peligrosos ni pago de tasa, planos de instalaciones electromecánicas; por poseer matafuegos vencido y no poseer rejilla perimetral en zona de carga-descarga de combustible a cámara interceptora decantadora en caso de derrame y acopio de residuos peligrosos a la intemperie.

Contra dicho pronunciamiento, la Defensa dedujo recurso de apelación y la fiscalía de cámara se presentó, aclarando que, por encontrarse  comprometido el interés general, en especial el derecho a gozar de un ambiente sano, el Ministerio Público Fiscal debía tomar activa intervención. En ese marco, se expidió la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas, que integro, confirmando la sentencia atacada, en todo cuanto fuera materia de agravio.

Para así resolver, aplicó sustancialmente la Ley 123, especificando su contexto normativo, a saber: la Constitución Nacional, reformada en 1994, conjuntamente con los instrumentos internacionales vigentes en la materia y la Constitución de la Ciudad. En cuanto a los fundamentos esenciales del fallo, la Sala entendió que la empresa Transportes Rivas y Cía. S.A. no podía invocar una habilitación para alegar derechos adquiridos cuando se compromete la salud pública (criterio sentado en la causa por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos caratulados: “Saladeristas, Podestá c/ Provincia de Buenos Aires, rta. el 15/05/87) y, por lo tanto, debía cumplir con la presentación de un estudio técnico de impacto ambiental, más aún siendo que las actividades desarrolladas resultaban presumiblemente “de relevante impacto”, sin que escapara a la Sala la circunstancia de que la firma no se encontraba inscripta como generadora de residuos peligrosos, de conformidad con la Ley 2214 y su decreto reglamentario Nº 2020. Asimismo, se enfatizó la autonomía y especialidad propias del derecho administrativo sancionador, donde campea la prevención como principio rector del sistema: esencialmente la “prevención de riesgos” al existir una situación de “riesgo potencial”.

Por otra parte, se hizo especial mención a la responsabilidad de las personas jurídicas, atento que la firma condenada resulta ser una persona de existencia ideal. En párrafo aparte se destacó que, siendo la cuestión bajo estudio una temática ambiental, eran las reglas propias de esta rama del derecho las que resultaban de estricta aplicación, sustancialmente los principios precautorio y preventivo y, en ese sentido, reafirmando la autonomía de la Ciudad, los jueces del fuero debían arbitrar un rol activo y altamente comprometido en los procesos ambientales, ejerciendo un profundo control de constitucionalidad de los actos públicos y privados sometidos a su consideración.

 

 

[1] Juez de Cámara Penal, Contravencional y Faltas de CABA. Presidente de la Sala III. Abogado especializado y Doctor de la UBA en Ciencias Jurídicas y Sociales, Master por la Universidad del País Vasco. Profesor Titular Consulto de la Facultad de Derecho UBA.

 

Bibliografía

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FRANZA, Jorge Atilio,  Manual de los Derechos de los Recursos Naturales y Protección del Ambiente. Una visión holística y transversal del derecho como instrumento del desarrollo sustentable. Ediciones Jurídicas, Buenos Aires, 2007, págs. 112/113. Ver también Leme Machado, Paulo Affonso , Estudos de Direito Ambiental, Malheiros Editores, Brazil, 1994 y en especial Leme Machado, Paulo Affonso, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros Editores, 8 Edicion, revista, actualizada e ampliada, Brazil, 2000

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LEME MACHADO. “Direito Ambiental Brasileiro.”. Malheiros Editores. 8ª ed. Brasil. 2000, p. 46.

LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría de la Decisión Judicial, Fundamentos de Derecho, Editorial Rubinzal Culzoni, Santa Fe, primera edición,  2006, págs. 426, 436/437.

LOPERENA ROTA, Demetrio, El Derecho al medio ambiente adecuado, Editorial Civitas, S.A., Madrid, España,  Reimpresión, 1998, pág. 27/28

LOPERENA ROTA, Demetrio, Los principios del Derecho Ambiental, Editorial Civitas S.A., Madrid, España, Primera edición, 1998, pág. 94

MALJAR, Daniel E., El Derecho Administrativo Sancionador, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, pág.88.

MONTAGUE, Peter. “Medio Ambiente. ¿Qué es el principio precautorio o preventivo” En: www.alihuen.org.ar

NIETO Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición Ampliada, Editorial Tecnos, Madrid, España, 1994, pág. 36.

RODRIGUEZ, Carlos Aníbal; Ley General del Ambiente de la República Argentina, Ediciones Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, pág. 198. Ver también artículo 32 de la Ley 25675.

Causas mencionadas

Causa Nº 16984-00-00/09, caratulada “TRANSPORTE RIVAS Y CIA, SA s/infr. art(s). 4.1.1.2, Habilitación en infracción - L 451”

Causa Nº 31095-01-00/09 “INCIDENTE DE MEDIDA CAUTELAR - CLAUSURA- CAPRIA, José Antonio s/infr. art. 54, Colocar o arrojar sustancias insalubres o cosas dañinas en lugares públicos, Incidente de medida cautelar - CC”.

Causa Nº 44476-00-00/09 “CLUB ATLETICO RIVER PLATE, (CARP) y otros s/ infr. art(s). 96, Omitir recaudos de organización y seguridad respecto de un espectáculo masivo -CC”.

Causa Nº 0018432-00-00/09, caratulada “BUENOS AIRES CONTAINER, Terminal Service SA s/infr. art(s). Allanami, Sin Articulo por Allanamiento”.

 CSJN, “Provincia de Neuquén v. YPF S.A.” rta. 13/06/06 y, en igual sentido “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo).

 Causa Nº 0018432-00-00/09, caratulada “BUENOS AIRES CONTAINER, Terminal Service SA s/infr. art(s). Allanami, Sin Articulo por Allanamiento”.

 Causa Nº 16984-00-00/09, caratulada “TRANSPORTE RIVAS Y CIA, SA s/infr. art(s). 4.1.1.2, Habilitación en infracción - L 451”