COMPETENCIAS EN DISPUTA ¿CUESTIÓN ABSURDA
Es interesante mirar la cuestión de aquel suceso, porque la reunión de Buenos Aires con el resto de las provincias entonces existentes motivó la primer reforma de la Constitución con la llamativa incorporación de cláusulas que profundizaron el federalismo. Y digo que es llamativa, porque tales cláusulas fueron promovidas por Buenos Aires, gran bastión del unitarismo.
Fue en la mencionada reforma Constitucional de 1860, que se agregó al originario art. 67 inc. 11 (actual 75 inc. 12 de la Constitución Nacional) el párrafo según el cual la aplicación de los códigos de fondo correspondería a la Nación o a las provincias “según que las cosas o las personas caigan dentro de sus respectivas jurisdicciones”. De allí y en conjunción con su art. 5, se desprende la facultad de las provincias de organizar sus poderes judiciales independientes y el dictado de las normas procesales.
La Provincia de Buenos Aires, en ese entonces poco más que la Ciudad que lleva su nombre en lo que hace al peso específico, quizás por el puerto además de su relevancia cultural, quiso, con esa norma, asegurar la independencia de su Poder Judicial y funcionó de ese modo hasta la federalización de la Ciudad.
Al ser la Ciudad de Buenos Aires territorio federal (Ley 1029) en 1880, designar el Presidente al Intendente y ser el Congreso Nacional su órgano legislativo, pareció natural que el Poder Judicial Federal se ocupara también de los conflictos de sus vecinos.
Sin embargo, no se advirtió que la Metrópoli tenía una vida propia, al margen del Gobierno Federal, por su dimensión económica, geopolítica y demográfica, lo cual demandaba que el sistema judicial tuviera vínculos con las necesidades de sus habitantes.
Este aspecto es relevante, porque el Gobierno Federal poco tiene de vínculo directo con los porteños. No solo pocos presidentes han tenido ese origen, sino que en el Congreso Nacional la representación de la Ciudad de Buenos Aires es mínima frente al número total de integrantes, de manera que las cuestiones vinculadas a los códigos procesales, estructuras y diseños del sistema judicial estuvieron desde la federalización bajo el análisis y decisión de representantes del resto del país, convirtiendo a los porteños en ciudadanos de segunda.
LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DESPUÉS DE LA REFORMA DE 1994
La reforma constitucional de 1994, respondiendo a uno de los puntos específicos acordados en el denominado Pacto de Olivos, avanzó entonces hacia la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, en pos de reconocer a los porteños el derecho a elegir sus autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales (art. 129), diseñar sus instituciones y resolver sus conflictos, a partir del dictado de su propia norma fundamental como cualquier otra Provincia.
Y el término provincia no fue usado por error. La redacción del art. 129 de la Constitución Nacional no admite, en mi criterio, más interpretación que considerar a Buenos Aires como una Provincia más, pues de lo contrario podría llegar a interpretarse que tiene mayores facultades que las otras y ello no parece razonable.
En efecto, analicemos las normas constitucionales que se refieren a la autonomía de las provincias y de la Ciudad:
Artículo 5º.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
Artículo 129.- La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.
Cláusula transitoria decimoquinta. Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente.
El jefe de Gobierno será elegido durante el año mil novecientos noventa y cinco.
La ley prevista en los párrafos segundo y tercero del Artículo 129, deberá ser sancionada dentro del plazo de doscientos setenta días a partir de la vigencia de esta Constitución.
Hasta tanto se haya dictado el estatuto organizativo la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los arts. 114 y 115 de esta Constitución. (Corresponde al Artículo 129)
Las facultades propias de legislación y jurisdicción, más la elección directa del Jefe de Gobierno, implican claramente la forma representativa republicana de gobierno y la administración de justicia, mientras que el dictado del Estatuto que lo organice, implica necesariamente el dictado de su Constitución, todo lo cual nos remite al art. 5 de la Constitución Nacional.
Esta interpretación aparece reafirmada al establecer la cláusula transitoria décimo quinta que el Congreso Nacional cesaría en sus facultades legislativas cuando se constituyeran los poderes que surgen de su autonomía y que los jueces serían designados como los jueces nacionales hasta el dictado del Estatuto Organizativo. Es decir, que las facultades de legislación y organización judicial no encuentran límites frente a las provincias.
De todas maneras, esas facultades propias de legislación y jurisdicción no pueden ser mayores que las de las provincias, pues de lo contrario la Ciudad de Buenos Aires se convertiría en un súper estado. Me refiero a este límite, pues de entenderse que teniendo facultades propias de legislación y jurisdicción la Ciudad no está comprendida en el diseño del art. 75 inc. 12 sobre la competencia para dictar y aplicar los códigos de fondo – como se ha sostenido - debería entenderse que puede dictar leyes de fondo y aplicarlas, lo que no tiene sentido en la organización federal de nuestro país.
En esa línea, no es aceptable el razonamiento inverso: que tiene menos facultades que las provincias; pues si el Congreso Nacional cesa en su condición de legislatura local con el dictado del Estatuto y sus jueces ya no serán designados conforme el sistema de los jueces federales, queda un vacío institucional que torna caóticas las facultades propias de legislación y jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires, ya que al no definirse el alcance de su competencia no existe un órgano legislativo facultado para expedirse sobre las cuestiones esenciales de la gestión de gobierno y su aptitud jurisdiccional queda indefinida.
En punto a ello, cabe destacar que el art. 129 de la Constitución Nacional solamente otorga al Congreso Nacional la facultad de dictar una ley que resguarde los intereses del Estado Nacional y ello mientras sea Buenos Aires la Capital de la República.
Es decir, que con otras palabras pero de interpretación unívoca, la reforma constitucional de 1994 modificó por segunda vez el estatus de la Ciudad de Buenos Aires. La primera fue la federalización y la segunda su autonomía de todas las provincias. Y esa modificación de estatus de interpretación unívoca es considerarla institucionalmente como una provincia más.
Sin embargo, desde ese momento comenzaron fuertes presiones y gestiones para limitar tal autonomía, tanto desde integrantes del Poder Judicial de la Nación, a través de la Asociación de Magistrados, en su oposición a incorporarse a la Ciudad Autónoma, como desde la Policía Federal y desde el Poder Ejecutivo Nacional que resistió asignar a Buenos Aires la gestión de los registros de inmuebles y sociedades. De allí el texto restrictivo de la ley que se emitió en cumplimiento de lo establecido por el art. 129 de la Constitución Nacional, la que debía preservar los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea la Capital de la República.
Así fue como la ley 24.588 mantuvo en la órbita del Gobierno Nacional instituciones que nada tienen que ver con sus intereses institucionales, como la policía con competencia local, los tribunales que aplican las leyes de fondo en materias no federales, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección de Personas Jurídicas.
En lo que hace a la policía y el sistema judicial mencionados, la situación siempre fue absurda, pues son instituciones destinadas a prestar servicios exclusivamente para los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires, en el límite de su competencia territorial, de manera que únicamente a sus habitantes e instituciones puede interesar el diseño funcional e institucional de tales organismos.
No obstante tales circunstancias, las facultades propias de la Ciudad de Buenos Aires en las materias señaladas fueron reconocidas con cuentagotas, pese a que su Legislatura avanzó con el dictado de un Código Procesal Penal que, respondiendo al mandato de su Constitución, está caracterizado por los principios acusatorio y de oralidad.
ACUERDOS, CONVENIOS Y TRANSFERENCIAS
El primer acuerdo para la transferencia de las primeras competencias penales, vinculadas a la tenencia ilegítima y suministro de armas, aprobado por el Congreso Nacional y la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 26357) en 2004, abrió el camino para perforar el cerrojo de la ley 24.588; siguió tal ruta con el segundo convenio, referido a variados delitos correccionales y criminales vinculados generalmente a situaciones de convivencia y violencia doméstica (amenazas, incumplimiento de deberes de asistencia familiar, violación de domicilio, lesiones y homicidio en riña, abandono de personas) y se fue afirmando el criterio de reconocer a este ámbito legitimidad para ejercer las facultades jurisdiccionales previstas en el citado art. 129 de la Constitución Nacional.
Un hito importante fue también la reforma de la ley 24.588 para habilitar la creación de la Policía Metropolitana, que pasó a compartir las funciones de prevención y represión de delitos y contravenciones con la Policía Federal.
Sin embargo, el camino hacia el pleno ejercicio de las facultades jurisdiccionales no se agota en tales competencias, pues es claramente pertinente que la Ciudad asuma la totalidad de las que corresponden a las provincias y no solo parciales competencias penales y policiales.
La Ciudad de Buenos Aires se caracteriza, entre otros aspectos, por ser básicamente una gran metrópolis, donde conviven tres millones y medio de personas, al tiempo que otro tanto ingresa diariamente del conurbano.
En ese contexto, cobran particular relevancia todos los aspectos que hacen a la convivencia, desde la organización del tránsito, la seguridad frente al delito de contacto – hurto, robo, lesiones, daño, homicidio - los conflictos por ruidos o invasiones del espacio privado, todas cuestiones que deben ser encaradas por quienes gobiernan en representación de sus habitantes.
Sin embargo, como señalé anteriormente, numerosas competencias asignadas aún a órganos federales, como son los denominados juzgados nacionales, dependen en el diseño, integración de los cargos de gestión y legislación del Congreso Nacional y el Consejo de la Magistratura de la Nación, que no representan directamente a los Ciudadanos.
En cuanto al diseño, para la Justicia Nacional es más práctico concentrar los tribunales en un área que pensar en descentralizarlos para acercarlos a la gente.
La Ciudad de Buenos Aires tiene distancias relativamente cortas, pero tiempos de traslado de un punto a otro realmente largos, además de diferentes idiosincrasias y tipos de conflictos en los distintos barrios, pero a los legisladores del Congreso Nacional, mayoritariamente de las otras provincias, esos temas no les llegan y, por lo tanto, no se ocupan de las necesidades de los vecinos.
La designación de jueces, fiscales y defensores oficiales pasa por los mismos parámetros. El Consejo de la Magistratura de la Nación y los estamentos del Ministerio Público no requieren a los concursantes para los cargos mencionados que conozcan la legislación local, no obstante que su competencia quedará encerrada en entre la Av, General Paz y el Riachuelo. El resultado es que la gran mayoría de los magistrados nacionales ni siquiera conoce la estructura y organización del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para cuyos habitantes trabajan.
En cuanto a la legislación, los códigos procesales y las leyes de organización de la Justicia no están en consonancia con los criterios y necesidades de la población de la Ciudad de Buenos Aires, pues los legisladores son ajenos a ellas.
El cambio de Gobierno -a partir de diciembre 2015- abrió una expectativa cierta en ese sentido, con el traspaso de la parte pertinente de la Policía Federal (las cincuenta y cuatro comisarías, con su personal y estructuras) y el envío al Congreso Nacional de un proyecto de ley que habilita a los respectivos poderes ejecutivos, Nacional y local, a concretar el de las estructuras y competencias judiciales.
Es necesario que tal iniciativa sea receptada tanto por el Congreso Nacional como por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para saldar finalmente la deuda institucional con los porteños.
Nota: Dr. Luis Jorge Cevasco es ex Juez nacional de 1ra. Inst. en lo Criminal de Instrucción, luego de Sentencia, ex fiscal general ante TOC, actualmente Fiscal General Adjunto del Poder Judicial de la CABA y docente titular de Der. Penal 1, Penal 2 y Procesal Penal