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OPINIÓN
22.02.2017

AUTONOMÍA, JUSTICIA Y TRANSFERENCIA, UN DESAFÍO A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Por Dr. Darío Reynoso
La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires lleva más de dos décadas de instrumentación y abordaje de obstáculos políticos y legales en un proceso irreversible que ahora reclama un nuevo diseño: se trata de la transferencia de la Justicia Ordinaria de la Nación a la Ciudad y todo lo que ello implica.

Desde el inicio de su existencia autonómica, la Ciudad llevó adelante esfuerzos dirigidos a contener las limitaciones que la Ley 24.588, denominada “Ley Cafiero”, pretendía imponerle. Esta norma que debía limitarse a garantizar los intereses del Estado federal mientras Buenos Aires continuara siendo capital de la República, extralimitó el cometido fijado por el constituyente y desnaturalizó el perfil autónomo diseñado invadiendo competencias propias del Estado local, situación que llevó a la Convención Constituyente porteña de 1996 a desconocerla, iniciándose así un camino de avance progresivo dirigido a diluir las resistencias al mandato constitucional de la autonomía plena y conducir a la Ciudad a alcanzar un estatus jurídico similar a las provincias. 

Si bien este proceso, que lleva más de dos décadas, ha debido lidiar con enormes obstáculos políticos, jurisprudenciales y legales, podemos afirmar, a su vez, que resulta irreversible y nos enfrenta al desafío de dirigir nuestras energías a su consolidación definitiva, debatiendo, abiertamente y de manera particular y concreta, cómo instrumentar y diseñar las cuestiones institucionales pendientes, entre las cuales se destaca la transferencia de la justicia ordinaria desde la órbita nacional a la local, a fin de materializar para la Ciudad el pleno ejercicio de sus competencias jurisdiccionales y para sus habitantes el derecho de acceder al servicio de justicia que les corresponde.

Sobre este punto, corresponde destacar que la justicia ordinaria ubicada en el actual territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, encontraba fundamento en el status jurídico de la Capital Federal antes de la reforma constitucional de 1994. Sin embargo, tras dicha reforma, la Constitución Nacional otorgó a la Ciudad un status jurídico diferente y la dotó de un régimen de Gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción (Conf. art. 129 C.N.), por lo que no existe ya fundamento jurídico para que los conflictos de la vida cotidiana de sus habitantes (por ej. una demanda por accidente de tránsito, un reclamo por daños y perjuicios, un accidente de trabajo o un divorcio) deban ser resueltos por jueces nacionales, a diferencia de lo que sucede en las provincias donde son resueltos por sus propios magistrados locales; criterio éste que, por otra parte, fuera expuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación al señalar que “el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio” y exhortar a las autoridades competentes a adoptar las medidas necesarias a efectos de garantizar a la C.A.B.A. el pleno ejercicio de las competencias ordinarias en materia jurisdiccional (Conf. Considerandos 8° y 9°, Fallos: 338:1517: “Corrales, Guillermo Gustavo y otro s/ hábeas corpus”). 

Implementar la transferencia importa abordar un sinnúmero de dificultades legales y particulares que la complejizan y que, si no son asumidas, pueden conllevar riesgos para la conformación de instituciones eficaces, democráticas y transparentes, las que podrían heredar los inconvenientes actuales de los organismos en funcionamiento. 

En tal sentido, la democratización y transparencia del proceso de traspaso de competencias, debe contemplar la participación que exige nuestra Constitución y legislación local, no sólo para cumplimentar con el marco normativo sino para garantizar el éxito, legitimidad y eficacia del funcionamiento de las instituciones. 

Los intereses de la Nación y la autonomía de la Ciudad deben ser objeto de igual respeto y tutela, por lo que los avances en el proceso autonómico no deben significar necesariamente enfrentamientos interjurisdiccionales sino que deben construirse sin generar situaciones que provoquen inseguridad jurídica, incertidumbre, inconvenientes o vulneración de derechos a los habitantes de la Ciudad. 

La tarea en la actual coyuntura debe orientarse -superando la mera declamación del derecho de la Ciudad de poseer su propia justicia civil, comercial, laboral o penal- a involucrar a los poderes del Estado Nacional y Local en un esfuerzo dirigido a consensuar una política pública que permita instrumentar las reformas legislativas y disponer de los mecanismos y recursos necesarios para hacer efectiva la transferencia de la justicia ordinaria nacional al ámbito local, de manera progresiva, sostenida y en un plazo razonable. 

La transferencia no debe constituir sólo una “cesión jurisdiccional” sino un paso hacia un orden autónomo y democrático pleno, que contribuya a fortalecer el sistema federal argentino y posicione a la Ciudad a la altura de las necesidades y requerimientos de un estado moderno. 

No se trata sólo de transferir los tribunales y competencias que ordena nuestra Ley Fundamental, sino de procurar que el proceso se constituya en una oportunidad para explorar y solucionar las circunstancias que inciden en forma negativa en la percepción del sistema jurisdiccional por parte de la población e implementar las mejoras que la sociedad reclama en la prestación del servicio de justicia, haciéndolo más próximo y accesible, para optimizar la infraestructura y capacitación de sus recursos humanos, para hacer posible, en definitiva, que los conflictos que en ella se dirimen cuenten con procedimientos ágiles que, garantizando debidamente los derechos de las partes, posibiliten brindar una respuesta jurídica en un plazo razonable y acorde al valor justicia. 

La Comisión de Transferencia del Poder Judicial Nacional y Ministerio Público a la Ciudad 

La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionó el 16 de junio del corriente año la Ley 5.569, modificatoria de la Ley 31, que dispuso la creación dentro del Consejo de la Magistratura local de la Comisión de Transferencia del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público de la Nación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, órgano que constituido formalmente, se encuentra en pleno funcionamiento y abocado, junto a integrantes del Poder Ejecutivo y Legislativo local y a representantes de diversas entidades representativas de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial, a cumplir su objetivo principal de generar las condiciones necesarias para recibir las estructuras y medios que determinen las leyes o convenios que se suscriban para la transferencia de la justicia ordinaria nacional al ámbito local. 

En el marco de ese proceso, considerando la labor previamente realizada, y a partir de las reuniones llevadas a cabo por distintos actores –entre otros el Ministerio de Justicia de la Nación, su homónimo local, representantes de la Legislatura y el Consejo de la Magistratura de la C.A.B.A.–, se generaron grupos de trabajo conforme los siguientes ejes temáticos: Sistema de organización y diseño de la Justicia Penal; Régimen laboral, aspectos salariales, previsionales y de obra social; Régimen disciplinario; Proyectos especiales: Fueros civil, comercial, laboral, de familia y juzgados multifueros y Capacitación de Magistrados, Funcionarios y Agentes del Poder Judicial; cuya finalidad se orienta a abordar el relevamiento y análisis de la situación existente en ambas jurisdicciones y elaborar un diagnóstico que posibilite, en el marco de las principales funciones asignadas a la Comisión, diseñar y proponer criterios generales, proyectos y reformas normativas para la transferencia, supervisar la estructura de medios y bienes a transferir y elaborar e implementar mecanismos idóneos para garantizar su concreción. 

Producto de las reuniones realizadas, en las que se brindaron informes con relación a los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo Nacional al Senado de la Nación vinculados con la transferencia y de las que participaron representantes de los tres poderes y de las asociaciones de Magistrados, Funcionarios y/o Empleados del Poder Judicial de la Ciudad, se detectaron diversas problemáticas del proceso. 

Así, se abordaron las diferencias existentes en el régimen laboral y remuneraciones de magistrados, funcionarios y empleados pertenecientes al Poder Judicial de ambas jurisdicciones, aspecto en el cual se observó una posición mayoritaria proclive a equiparar los cargos y salarios entre la Nación y la Ciudad, respetar la escala porcentual prevista para el Poder Judicial local y a adecuar los horarios de labor sin detrimento de los derechos adquiridos de los trabajadores. 

Asimismo, se destacaron las favorables condiciones laborales que el Poder Judicial local presenta frente a la justicia ordinaria nacional con relación al pago de la antigüedad, título secundario y régimen de licencias y por la existencia de una reglamentación general para el conjunto de los agentes judiciales y del Convenio Colectivo de Trabajo para la actividad. 

En cuanto a las cuestiones vinculadas al régimen previsional y de Obra Social, se planteó procurar la asimilación del régimen del Poder Judicial de la CABA al establecido en la Ley 24.018, poniendo especial atención en la unificación escalafonaria; la necesidad de trabajar en la interpretación que efectúa la ANSES de las tareas del personal del Consejo de la Magistratura que los excluye del régimen legal citado y en el modo de liquidar los beneficios previsionales, que en Nación es potestad del Poder Judicial y en la CABA de la ANSES. 

Además, se debatió el modo de incorporar a los empleados que se transfieran de Nación y no se encuentren alcanzados por el régimen de la Ley 24.018, al Fondo Compensador Complementario de Jubilaciones y Pensiones para el personal del Poder Judicial de la C.A.B.A. creado por la Ley 4.858, circunstancia que les permitiría incrementar su jubilación en un 22% y a establecer un canal de diálogo con las autoridades de la Obra Social del Poder Judicial de la Nación a fin de tratar mejoras para el servicio, destacándose como fortaleza del sistema que todos los afiliados tienen la misma cobertura con independencia del cargo que ostenten. 

Respecto a las cuestiones disciplinarias, el sistema local presenta, desde el punto de vista de las garantías del denunciado, un estatus normativo superior dado que, en su gran mayoría, las garantías del debido proceso tienen rango constitucional, mientras que a nivel nacional tienen jerarquía legal; existiendo un único procedimiento para la destitución de jueces, defensores, fiscales y asesores tutelares; mientras que en la Nación existe un procedimiento para los jueces, otro para los fiscales y un tercero para los defensores. Por otra parte, se destaca la existencia de diferentes mayorías para la apertura del jury de enjuiciamiento, circunstancia que debe ser analizada a fin de establecer una equiparación entre la C.A.B.A. que exige mayoría simple y la Nación que requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros presentes. 

Destacando los pasos y el reconocimiento que implican los avances alcanzados a través de los diversos convenios de transferencia progresiva de competencias penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la C.A.B.A. (Cfme. leyes de transferencia de competencias penales 25.752 y 26.357 y sus leyes de aceptación 597 y 2257 de la CABA), en cuanto al traspaso de la Justicia Penal se expuso la necesidad de aprobar y contar con los recursos necesarios para implementar el Tercer Convenio en la materia -aprobado por ley 26.702- y se debatió el tipo de justicia penal deseado para la Ciudad, trabajando en base a una visión actual del fuero, la carga de causas y las exigencias e impacto que demandarán en las áreas pericial y policial, entre otras, para realizar los ajustes y adecuaciones necesarias. 

Con relación a las cuestiones de violencia familiar, se analizó la posibilidad de generar un modelo orientado a salir de la lógica de abordaje de los conflictos por fuero (civil y penal), dando lugar a una nueva dimensión de justicia que comprenda la cuestión en toda su conflictividad, a fin de evitar que las personas involucradas se vean inmersas en diversos juzgados que suelen trabajar con lógicas distintas. En ese sentido, se expuso la necesidad de contar con un diseño organizacional diferente que contemple un modelo de atención integral y de Juez con manejo en ambas materias y compromiso en la temática de género. 

Por último, en cuanto a la formación de Magistrados, Funcionarios y empleados, se analizó la viabilidad de establecer vínculos activos con escuelas de capacitación del ámbito nacional, a fin de atender las mutuas necesidades y nuevas temáticas que surjan del proceso de transferencia y para trazar líneas de trabajo en común que incentiven y generen conocimiento sobre el sistema judicial local. Asimismo, se debatió la necesidad de un diseño de capacitación con estímulos o incentivos para Magistrados, Funcionarios y empleados, prestando especial atención a los modelos que exigen para ascender en la carrera la antigüedad en el cargo y el puntaje obtenido por la realización de cursos. 

La labor desarrollada por la Comisión de Transferencia y los diversos actores del campo jurídico, político y social que participan de sus grupos de trabajo, constituye un aporte al relevante rol institucional que corresponde al Consejo de la Magistratura de la Ciudad en este proceso pero, sin duda, lograr que el pleno ejercicio de las facultades jurisdiccionales para la Ciudad de Buenos Aires sea posible, requiere de una voluntad política común que anteponga ese mandato constitucional y el principio de igualdad, frente a determinadas expresiones que ajenas a la clara perspectiva de evolución histórica e institucional fijada en nuestra Ley Fundamental y priorizando cuestiones particulares, pretenden –aún hoy– desconocer su autonomía y el derecho que le asiste a ejercer la jurisdicción ordinaria en igual condición al resto de los estados locales y el de sus habitantes y el de sus habitantes a disponer de su propio sistema judicial. 

La Ciudad puede exhibir un fuero Contencioso Administrativo y Tributario que, desde sus inicios, se caracterizó como una justicia abierta a las demandas en materia de derechos sociales y un fuero Penal, Contravencional y de Faltas que ha ido asumiendo paulatinamente diversas competencias con solvencia y garantizando los derechos procesales de los asistidos; ello sin dejar de destacar el rol del Ministerio Público que exhibe un rol notablemente diferente a su par de la órbita nacional en la representación de las personas que carecen de recursos suficientes para afrontar los honorarios de un letrado y en la protección y asistencia de los menores e incapaces. 

Culminar el proceso de transferencia jurisdiccional implica continuar transitando un camino no exento de opiniones e intereses divergentes, que deben ser transparentados y visualizados a fin de enriquecer el debate y alcanzar acuerdos mediante un diálogo abierto, plural y democrático que permita evitar anclarnos en espacios y situaciones particulares de conflictividad para, en un marco de respeto mutuo, armonizar los intereses en conflicto y alcanzar tan trascendente objetivo institucional para los porteños. 

Ese es el desafío que se nos presenta y en el que estamos trabajando, conscientes de la resistencia que generan los cambios, pero convencidos de que lo único permanente es el cambio.

 

 

Nota:

Darío Reynoso es Juez en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la C.A.B.A., actualmente se desempeña como Consejero en el Consejo de la Magistratura de la Ciudad en representación del estamento judicial y Presidente de la Comisión de Transferencia del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público de la Nación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.