INSCRIPCIONES TARDÍAS DE NACIMIENTO
Premisa inicial. La dignidad humana
Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros, afirma el artículo primero de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Con igual texto comienza el preámbulo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Todos los seres humanos son iguales en lo que a la dignidad importa. Las personas pueden no ser iguales en cuanto a su riqueza, su talento, su fuerza, su éxito social o su carácter moral, pero sí lo son en tanto portadoras de una dignidad humana básica inalienable que no pueden perder y a la que no pueden renunciar.
La idea de una igualdad humana inherente a todo individuo es muy antigua. En Occidente se remonta, como mínimo, al pensamiento de los estoicos, que no dudaban en afirmar que la igualdad trascendía el género, la etnia y la nacionalidad. Es también una idea clave en la ética cristiana, que entiende que todas las almas son iguales a ojos de Dios.
Pese a ello, el supuesto de la igualdad inherente a todos los seres humanos fue ignorado en forma generalizada durante siglos con ciertos grupos de personas. Antes del siglo XVIII muchas personas creían que señores y vasallos eran inherentemente desiguales en estatus y dignidad, y no pocas continuaron creyendo durante mucho tiempo que negros y blancos o que mujeres y hombres eran inherentemente desiguales.
En la actualidad es una idea ampliamente aceptada que forma parte del tejido mismo de los principios políticos de la mayoría de las naciones y es uno de los fundamentos del movimiento internacional en defensa de los derechos humanos.
Numerosos documentos internacionales y constitucionales se refieren a la igualdad de dignidad humana, lo que sugiere la igualdad de valía intrínseca de todas las personas y el hecho de que deben ser objeto de igual respeto sin excepción.
Tal principio se relaciona con la idea de la igualdad de libertades políticas y civiles para todos los ciudadanos.
Todos los ciudadanos tienen derecho a votar, a presentarse como candidatos a cargos políticos, la libertad de expresión y asociación, la libertad religiosa, de movimiento, así como los beneficios que derivan de la prensa libre y todos gozan de esos derechos, libertades y beneficios en pie de igualdad.
Ese compromiso con la igualdad significa que las condiciones de libertad sean las mismas para todos: de ahí que una ley que en apariencia sea neutral pero represente en realidad una carga desigual que impida la real vigencia de la igualdad y libertad para un grupo en particular, sea cuestionable.
Ese mismo compromiso con la igualdad se hace extensivo a una preocupación más general por el derecho a las garantías del debido proceso legal y la igual protección de las leyes para todos los ciudadanos.
Dificultades en el acceso a la documentación:
El registro del nacimiento es el reconocimiento formal de la existencia de una persona y su carácter de sujeto de derecho. Sirve para reconocer legalmente los vínculos familiares, dando acceso a la nacionalidad y permitiendo el ejercicio de los demás derechos.
Un número importante de nacimientos no se registra en nuestro país. Esto se debe a múltiples factores, muchas veces vinculados a la pobreza y la marginalidad. Luego, el propio sistema de inscripción y sus instituciones responsables conspiran contra la superación del problema. Los nefastos estereotipos negativos en torno a las personas pobres o la falta de consideración de las dificultades para superar trabas burocráticas tienen en esta materia consecuencias muchas veces insuperables.
Exclusión en sentido estricto implica la división de la población en categorías, lo que coloca a los excluidos al margen del juego social, sin los derechos ni la capacidad necesarios para ejercer un rol en la comunidad.
El caso de las personas cuyo nacimiento no ha sido registrado no se refiere a la exclusión exterior sino interior y este concepto no se limita al estatus jurídico, sino que se vincula con prácticas sociales e institucionales.
Las declaraciones de derechos tienen una importancia innegable pero es evidente que no bastan por si solas para garantizar su efectividad. A la premisa fundamental del respeto a la dignidad del hombre se opone la realidad de un grupo de personas cuyos derechos más elementales se ven impedidos.
Basta pensar en la expresión NN que suele utilizarse para referirse a las personas cuyo nacimiento no ha sido inscripto. NN, del latín, nomen nescio: ‘nombre desconocido’, es la expresión usada para designar a una persona sin nombre o desconocida.
Una persona cuyo nacimiento no fue inscripto no puede votar ni ser elegido, no puede participar en una consulta popular, no puede siquiera entrar a muchos edificios o tomar un transporte de larga distancia; no puede casarse o reconocer a sus hijos; tiene dificultades para acceder a servicios de salud y educativos, no puede hacer una denuncia policial. No puede tener un número de CUIL ya así se ve impedido de tener un trabajo formal. Ni siquiera puede ser beneficiario de un plan o ayuda social.
Si será pasible de sanción y persecución penal en caso de cometer un delito, y en caso de estar en prisión, ingresará y saldrá del sistema carcelario tal vez sin acceder a su DNI.
Para examinar la cuestión resulta oportuna la noción de Hannah Arendt del derecho a los derechos. Si bien la definición de Arendt tiene que ver con que el derecho a los derechos resulta de la pertenencia a una comunidad política existente, en particular a un Estado-Nación, resulta de suma utilidad. La fórmula derecho a los derechos es una reflexión no sobre la institución de la ciudadanía, sino sobre el acceso a la ciudadanía o, mejor aún, sobre la ciudadanía como acceso y como conjunto de procedimientos de acceso.
Max Weber comparó feudalismo y burocracia, entendidos como dos tipos ideales de gobierno. En el feudalismo las normas jurídicas, económicas y organizativas eran aplicadas por las mismas personas carentes de especialización o profesionalización. Una administración feudal vive de las concesiones, no de los salarios. Por el contrario, el tipo ideal de burocracia se traduce en normas que poseen una fuerza general. En otras palabras, existen normas válidas para todos los miembros de la sociedad. La burocracia no se basa en relaciones personales sino en normas y roles.
Weber no consideró la combinación de la “burocracia feudal”, el caso del gobierno que no se ocupa de nadie que no sea “uno de los nuestros”, pero que es muy considerado y atento con los privilegios de quienes “pertenecemos”. Se trata de un sistema administrativo similar al de los estados medievales, donde los funcionarios menores dependían de los superiores y sentían hacia ellos una lealtad rayana al vasallaje.
Las historias personales detrás de cada caso de inscripción tardía muestran lo peor del maltrato institucional, evidenciando altas dosis de arbitrariedad, desinterés y desconfianza.
Se han publicado cantidad de artículos que muestran que la información sumaria de inscripción tardía de nacimiento puede demorar años, lo que evidencia que las soluciones implementadas resultan insatisfactorias y requieren ajustes inmediatos.
Un problema conocido:
En el año 2012 la Universidad Católica Argentina publicó un informe titulado “Los indocumentados en Argentina. La cara oculta de la pobreza”, realizado en el marco de los estudios Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA) de la Universidad Católica Argentina (UCA), en alianza con el Instituto Abierto para el Desarrollo y Estudio de Políticas Públicas (IADEPP). En ese informe se analizó en profundidad la cuestión y se hicieron una serie de recomendaciones.
El problema de los indocumentados en Argentina también fue objeto de numerosas publicaciones en los diarios de mayor circulación del país y también en el diario español El País.
Todas las limitaciones a que se ven expuestas las personas cuyo nacimiento no fue registrado son contrarias a la idea de igual dignidad con que comienza este texto, pues impiden la libertad y toda idea de desarrollo humano.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos señala en su artículo 6 que “todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”.
La Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre prescribe en su artículo XVIII que “toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte como sujeto de derechos y obligaciones, y a gozar de los derechos civiles fundamentales”.
El artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contempla el derecho de toda persona al reconocimiento de su personalidad jurídica. Y luego en su artículo 24.2 consagra que “todo niño será inscripto inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre”.
La lista de normas supra nacionales que reconocen el derecho a la identidad, a la personalidad jurídica y al nombre es interminable.
El problema de la falta de inscripción de nacimiento ha dado lugar a condenas en tribunales internaciones.
En el caso “Comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay”, del 29 de marzo de 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha examinado el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 3 de la Convención Americana). Teniendo presente que niños y niñas de la referida comunidad no contaron con "partida de nacimiento, certificado de defunción o cualquier otro tipo de documento de identificación" (párr. 73), la Corte condenó a Paraguay por violación del artículo 3 de la Convención.
Hannah Arendt sostuvo que ninguna paradoja de la política se hallaba penetrada de tan punzante ironía como la discrepancia entre los esfuerzos bien intencionados de idealistas que insisten tenazmente en considerar como «inalienables» aquellos derechos humanos que eran disfrutados solamente por los ciudadanos de los países más prósperos y civilizados y la situación de quienes carecen de tales derechos.
El procedimiento de registración tardía:
De acuerdo a la legislación vigente en Argentina (Ley 26413 y Decretos 160/17 y 222/18), una vez que un niño tiene 12 años la inscripción debe realizarse por resolución de la autoridad judicial.
Si bien en la Ciudad de Buenos Aires no se registran nacimientos sin que sean inscriptos en el Registro Civil en la última década, hay una población de mayores de 12 años que, nacidos en el Conurbano Bonaerense o en el Interior del país, residen en la Ciudad de Buenos y carecen de inscripción de nacimiento.
Estas personas deben recurrir al Poder Judicial para que, luego de un proceso judicial que requiere asistencia letrada y el aporte de prueba (alguna a diligenciarse en el lugar de nacimiento del indocumentado), el magistrado interviniente ordene su inscripción de nacimiento (art. 29, Ley 26413).
Desde el año 2009 el Poder Ejecutivo Nacional ha dictado sucesivos decretos de necesidad y urgencia que contemplan la inscripción de nacimiento por vía administrativa, sin necesidad de recurrir a un proceso judicial, para los menores de 12 años y para las personas pertenecientes a pueblos originarios (decretos 92/10, 278/11, 294/12, 339/13, 297/14, 406/15, 459/16, 160/17 y 222/18), lo que ha contribuido a la regularización de las inscripciones de nacimiento de los grupos contemplados. Sin embargo, la situación de los mayores 12 años no incluidos en dichos decretos no se encuentra resuelta, debiendo recurrir a un complejo y lento proceso judicial para lograr la inscripción de nacimiento.
El proceso judicial para las inscripciones tardías de nacimiento está regulado en el artículo 29 de la Ley 26.413 que establece:
Vencidos los plazos indicados en el artículo precedente, la inscripción sólo podrá efectuarse por resolución judicial para cuyo dictado los jueces deberán cumplimentar los siguientes recaudos:
a) Certificado negativo de inscripción de nacimiento emitido por el registro civil del lugar de nacimiento;
b) Certificado expedido por médico oficial en el que se determine la edad y la fecha presunta de nacimiento;
c) Informe del Registro Nacional de las Personas, en su caso, donde conste si la persona cuyo nacimiento se pretende inscribir está o no identificada, matriculada o enrolada; determinándose mediante qué instrumento se justificó su nacimiento;
d) Declaración bajo juramento de DOS (2) testigos respecto del lugar y fecha de nacimiento y el nombre y apellido con que la persona es conocida públicamente;
e) Otras pruebas que se crea conveniente exigir en cada caso.
Si bien la prueba a recopilar en el proceso de inscripción tardía de nacimiento resulta acotada, en muchos casos la obtención de los certificados negativos de inscripción de nacimiento o de los hospitales requieren del traslado del interesado a dichos lugares. Ante la falta de recursos económicos, en no pocas ocasiones el propio indocumentado desiste de impulsar el proceso judicial. Por otro lado, a falta de criterios y normas específicas que regulen el proceso, muchos magistrados ordenan medidas de prueba adicionales, como certificados de antecedentes penales, informes policiales, etc., lo que dilata y encarece el proceso.
Lo que es materia de jurisdicción voluntaria es materia administrativa que por distintos motivos le fue confiado al Poder Judicial para ser ejercido por los jueces. El proceso voluntario integra la actividad administrativa del Estado. La actividad que desarrolla el juez en el proceso voluntario tiene la misma naturaleza que la que despliega la administración y nada obsta a que una futura reforma de la ley 26.413 quite de la esfera judicial este procedimiento y lo remita a los registros locales.
Con un procedimiento administrativo moderno y eficiente, este proceso judicial debería ser eliminado sobre todo teniendo en cuenta las complicaciones que supone la utilización, para la realización de simples trámites, de instituciones que fueron establecidas para dirimir en forma definitiva conflictos entre partes, mediante procesos contradictorios.
Estamos ante un problema de naturaleza política y no técnica. Sucede con demasiada frecuencia que los legisladores deliberan acerca de la suerte de otras personas sin tener una noción clara de la realidad de los involucrados y las instituciones implicadas. En esta materia la vía administrativa podría revalorizarse frente a la lentitud de la vía judicial.
La competencia del fuero Contencioso Administrativo de la C.A.B.A.
Mientras la ley nacional no sea modificada y el trámite de registración tardía deba culminar en sede judicial, entiendo que los tribunales competentes para tramitar la información sumaria son los del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires.
En la Ciudad de Buenos Aires, al momento de delimitar la competencia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, la ley consideró causas contenciosas administrativas a todas aquellas donde una autoridad administrativa sea uno de los sujetos del proceso (actor o demandado). A su vez, dispuso quiénes deben ser considerados tales.
Así, la competencia de los tribunales locales está regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad (ley 7), cuyo artículo 48 establece que la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario entiende en todas las cuestiones en que la Ciudad sea parte, cualquiera fuera su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado.
Concordantemente, el artículo 2 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, ley 189, dispone: “Son causas contencioso administrativas a los efectos de este Código todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado”.
Para determinar cuestiones de competencia ha de estarse, en primer lugar, a los hechos que rodean la causa. Los hechos son sencillos: el Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas quien practica la prueba y la eleva al poder judicial a los fines de justificar los requisitos que la norma exige. Nos encontramos ante un proceso voluntario.
De acuerdo con las pautas de competencia indicadas, y tal como señaló la fiscal del fuero Contencioso Administrativo y Tributario Catalina Legarre, se trata de una mera cuestión registral, mediante un procedimiento administrativo que culmina con una mínima intervención de la justicia.
Entonces, si bien se necesita el dictado de una resolución judicial para cumplir con lo regulado en la ley 26.413, la decisión a adoptarse no trae aparejada la definición de ninguna de las cuestiones que la ley reserva al conocimiento de los jueces especializados de familia, como podría ser lo relativo al emplazamiento familiar.
El procedimiento sumario establecido por la resolución DI2018-241-DGRC. Proyecto de ley.
El Estado tiene un interés primordial en registrar los nacimientos, por su relevancia jurídica y porque se ligan necesariamente con la identificación del sujeto de derecho y, en un plano secundario, por funciones estadísticas que el propio artículo 1°, segundo párrafo, de la ley 26.413 pone a cargo del Registro.
La ley 26.413 faculta a los Registros Civiles provinciales para regular los procedimientos de inscripción de nacimientos para las personas nacidas en cada jurisdicción.
A fin de resolver la situación de las personas mayores de 12 años cuyo nacimiento no fue registrado y residen en la Ciudad de Buenos Aires, Mariano Cordeiro, Director del Registro Civil de las Personas de la Ciudad de Buenos Aires, dictó el 20 de diciembre de 2018 la resolución 2018-242-DGR, que regula un procedimiento sumario en el que prevalece la celeridad, gratuidad y el impulso de oficio.
Según los considerandos del decreto la resolución establece un procedimiento administrativo diseñado como garantía de las personas, con la intención de facilitar la recolección de la prueba necesaria para luego dar intervención a los tribunales en lo contencioso locales.
Esta iniciativa fue presentada en diciembre de 2018 en la Legislatura de la Ciudad en la jornada “Indocumentados: Panorama Actual, soluciones futuras”, ocasión en que representantes del Registro Civil, del Poder judicial, del Ministerio Público, de la Legislatura y de la sociedad civil debatieron sobre el tema.
En esa ocasión, con la firma de varios legisladores de distintos bloques, ingresó en la Legislatura porteña un proyecto de ley para agilizar el trámite de registración tardía.
En líneas generales el proyecto prevé:
1) Que el Registro Civil de la Ciudad realice el sumario para recopilar la prueba que establece el artículo 29 de la Ley 26.413, impulsando la impulsión de oficio y eximiendo al indocumentado de gastos y patrocinio.
2) Una vez concluido el sumario, que el Registro Civil de la Ciudad eleve al fuero Contencioso Administrativo las actuaciones para el control de legalidad y sentencia.
Un trámite de inscripción tardía que lleva años no respeta la dignidad del solicitante. En materia de pobreza y marginalidad el miedo, la indiferencia y la exclusión se retroalimentan. Es necesario tomar decisiones urgentes para romper ese círculo vicioso mediante procedimientos basados en el compromiso y la confianza.
Hay en nuestra sociedad demasiado sufrimiento que podría evitarse con un uso más inteligente de las instituciones y los procedimientos. Aspirar al desarrollo humano es un rasgo clave de la mayoría de las sociedades que tratan de ser decentes y justas.
¿Qué es una sociedad decente? se pregunta Avishai Margalit. Y la respuesta que propone es, a grandes rasgos, que una sociedad decente es aquella cuyas instituciones no humillan a las personas.
Un concepto central en todas las normas de modernización de los procedimientos administrativos es que el Estado es uno solo y debe hacer el mayor esfuerzo para que sus distintas áreas cooperen entre sí, para acelerar procesos y dejar de tratar al ciudadano como a un cadete.
La idea fundamental de que el Estado es uno solo, importa que debe obligarse a no pedir a los ciudadanos información que ya tiene, y debe hacer conversar entre sí a los distintos organismos oficiales para que compartan e intercambien información.[1]
Implementar un sistema en el que el trámite de registración de nacimiento funcione como un deber primordial del Estado que se desarrolle de manera moderna, ágil e inteligente y no un procedimiento excesivamente dificultoso que demore años, es un paso indispensable en una Nación democrática que aspire tanto a la libertad como a la máxima potenciación de la capacidad humana.
*Vocal de la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de la Ciudad de buenos Aires
Bibliografía
-Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo, Alianza editorial, Madrid, 2006.
-Étienne Balibar, Ciudadanía, Adriana Hidalgo, editora. Buenos Aires, 2013.
-Marisol B. Burgués, Identidad/es. Aportes teórico-prácticos para la intervención del sistema de protección integral de derechos en el acceso de las niñas, niños y adolescentes a la identificación.
-Avishai Margalit, La Sociedad decente, Paidós, Estado y Sociedad, Madrid, 2010.
-Martha Nussbaum, Emociones Políticas, ¿Por qué el amor es importante para la justicia? Paidós, 2014.
-Sebastian Sabene, Inscripción tardía de un nacimiento y derecho al nombre. DFyP 2013 (mayo), 53.
-Max Weber ¿Qué es la burocracia? Buenos Aires, La Pléyade, 1977.
-UCA: Los indocumentados en la Argentina, la cara oculta de la pobreza, informe elaborado por el observatorio de la deuda social de la UCA, IADEPP, Buenos Aires, 2012.
NOTAS:
[1] Carta de Jefatura #8 - Un Estado al servicio de los ciudadanos, 29 de diciembre de 2017.