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Revista digital
Autonomía Porteña
23.02.2015

¿DE QUÉ AUTONOMÍA ESTAMOS HABLANDO?

Por Dr. Julio Conte-Grand*
El doctor Julio Conte-Grand detalla los antecedentes y marco actual, a partir de fallos del Tribunal Superior de Justicia.

Por Dr. Julio Conte-Grand*

 

  1. Casi veinte años de autonomía

Se han cumplido veinte años de la última reforma de la Constitución Nacional y nos encontramos a las puertas de los veinte de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

La versión modificada de la carta magna nacional mantuvo la matriz jurídico-institucional de la Constitución histórica y de sus antecedentes patrios más importantes, preservando los aspectos estructurales de la organización nacional: forma democrática de gobierno mediante representación del pueblo; sistema republicano con división de poderes, publicidad de los actos de gobierno y limitación de los mandatos, en lo esencial; y organización federal.

No obstante, debe admitirse que, más allá de ello, los cambios introducidos le han dado un nuevo perfil.

Un aspecto destacable ha sido la modificación del status de la Ciudad de Buenos Aires, ahora autónoma, forjado en la nueva normativa constitucional  

En cuanto a la naturaleza de ese nuevo status parecería que todo ha sido dicho: municipio federado, municipio federal y autónomo, municipio sin provincia, ciudad-estado, ciudad autónoma, ciudad constitucional federada, distrito administrativo autónomo, estado municipal, tertium genus.

Es relevante señalar que cualquier análisis del status de la Ciudad de Buenos Aires al que se acceda viene correctamente precedido de un examen de su origen y evolución histórica.

Y esto no se hace con intención de alarde erudito sino porque esa reseña acompaña la del origen y evolución de las provincias y la del Estado Nacional para, en función de su análisis vinculado, determinar grados compatibles de autonomía.

El dato histórico se constituye en un instrumento hermenéutico. La Ciudad de Buenos Aires es una jurisdicción históricamente no provincial con representantes en el Senado de la Nación.

 

  1. Aspectos singulares de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires

Sin desconocer el interés que puede generar discernir y definir dicha naturaleza jurídica, parece práctico orientar –al menos en parte- el esfuerzo intelectual a reflexionar acerca de los caminos que se han transitado y deben transitarse para concretar y fortalecer la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, aspecto consustancial al nuevo carácter institucional determinado en 1994.

El concepto de autonomía se vincula estrechamente a la aptitud de poseer competencias propias –aunque algunas sean concurrentes y otras exclusivas- y contar con recursos que le permitan desenvolver dichas competencias.

En particular, las competencias de la Ciudad pueden ser originarias, en razón de que las poseía ya la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, o derivar del proceso de transferencias determinado a partir de la reforma constitucional de 1994.

Ello en base al modelo instituido, que, en lo atinente a la transferencia de esas competencias, es de una lógica incuestionable en cuanto a los pasos a cumplir: acuerdo entre las partes, aprobación por los órganos facultados en cada jurisdicción, transferencia de los recursos e implementación final del traspaso de competencias.

Este procedimiento, más sustancial que adjetivo, se debe asumir como axiomático ya que resguarda no sólo los textos constitucionales, el nacional y el local, sino también los derechos involucrados, que poseen raíces históricas y políticas ineludibles.

Por lo demás, el mecanismo adoptado por los respectivos constituyentes, privilegia la vinculación armónica entre Nación y Ciudad, consecuente con los principios que animan la articulación de los integrantes de todo cuerpo social que se precie de tal.

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires exige, en su análisis, un esfuerzo intelectual que excede la sola consideración de la relación entre la Ciudad y la Nación. Ello en la medida en que es imposible ignorar que todo cuanto incumbe a la Ciudad de Buenos Aires se proyecta a la provincia de Buenos Aires, en particular a lo que tiene que ver con los territorios bonaerenses limítrofes, constitutivos de un área, la metropolitana, que asume fisonomía y funcionamiento real propios, y asimismo a otras provincias e incluso a países distintos de la República Argentina.

Vale a este fin ponderar la cantidad de personas que trabajan en la Ciudad de Buenos Aires y no tienen domicilio en ésta; dato que debe sumarse a los que informan acerca de los porcentuales correspondientes a usuarios de hospitales del sistema de salud de la Ciudad de Buenos Aires, o de escuelas y colegios con sede en esta Ciudad, u otras prestaciones singulares a cargo del sector público o privado de la Ciudad. También a la correlación, descompensada, que existe entre la incidencia que tiene la actividad de esta jurisdicción en el Producto Bruto Interno nacional y el ingreso que se le asigna por coparticipación tributaria. Todo esto entre muchos otros elementos que concurren en el mismo sentido.

Estas referencias estadísticas concretas no pueden ser ignoradas al tiempo de definir la ansiada autonomía, pues no se trata de alcanzar una autonomía pírrica. Un escenario en el que la Ciudad, las Provincias y la Nación se desentiendan unas de otras es algo tan perverso como inviable.

Otro aspecto que bien se ha destacado es el de las particularidades geográficas y urbanísticas. La Ciudad de Buenos Aires tiene una situación geográfica y un diseño urbanístico propio, incompatible con el de una provincia argentina. Desde esa perspectiva se encuentra en rigor integrado a lo que se denomina área metropolitana como distrito urbano, cosmopolita, multicultural y de especial perfil socioeconómico.

Debe agregarse otro elemento que podemos llamar “funcional operativo”, aunque la denominación es insuficiente.  Me refiero a la participación de la Ciudad de Buenos Aires en la estructura económica argentina, en lo atinente a la prestación de servicios, producción de bienes y consumo. La Ciudad de Buenos Ares genera una poderosa concentración de la actividad social que atrae a quienes habitan en otros lugares del país y en el exterior.

De resultas de estas apreciaciones conjuntas se concluye en una afirmación que puede considerarse de Perogrullo, pero importante: la Ciudad de Buenos Aires tiene una fisonomía singular.

El reconocimiento del actual carácter institucional de la Ciudad arranca ya con la ley 24.309 que declara la necesidad de la reforma constitucional. En ella se alude a un “status constitucional especial” de la Ciudad de Buenos Aires, y de “autonomías propias de legislación y jurisdicción”.

Términos que recibe el texto constitucional en su artículo 129 que, es preciso destacar, se encuentra ubicado en el Título de “los Gobiernos de Provincia”.

Se propugna y dispone entonces la autonomía de la Ciudad.

 

  1. ¿De qué autonomía hablamos?

La cuestión nos enfrenta, en primer término lógico, a la definición del concepto de autonomía.

Es clásico el análisis del tema de la autonomía a partir de un desarrollo comparativo con la idea de autarquía, sobre la que no volveré y que sólo dejo mencionada por ser sin dudas útil.

Otro modo de examinar la autonomía jurídica es mediante clasificaciones, entre las cuales deseo rescatar la que distingue entre autonomía: a) por el origen del poder; b) por el tipo (calidad) o quantum del poder.

La Corte Suprema ha realizado un análisis escrupuloso de los aspectos cualitativos de los entes autónomos de base territorial en el precedente “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario”, del 21 de marzo de 1989.

Otra clasificación es la que distingue la autonomía originaria y la derivada. Esta última sería, según se afirma, la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es sabido, no obstante, que doctrina muy calificada niega la existencia de autonomía derivada.

  Desde un ángulo la autonomía se vincula con la mayor disposición, en forma propia, de facultades o poderes respecto de una parte de la realidad. Por eso el debate sobre la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires habitualmente se relaciona con los poderes de la Ciudad.

Estos poderes, de acuerdo a la matriz histórica, política jurídica e institucional sugerida, resultan de un mecanismo de delegación, en torno al cual existen dos posturas gruesas:

  1. Criterio reivindicatorio. Art. 1 Constitución CABA (“ … La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal”).
  2. El status actual surge de la disposición de la CN 1994, siendo sobreviniente al reparto original de competencias entre lo nacional y lo local. Art. 2 Ley 24.588 (Ley de Garantía de los intereses del Estado Nacional): “Sin perjuicio de las competencias de los artículos siguientes, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires …”

Algunos aspectos de la autonomía conforme ese ángulo de apreciación son los atinentes a competencias judiciales, transporte, Registro Público de Comercio, Registro de la Propiedad Inmueble, otros Registros, el puerto, entre otros.

Un capítulo especial en este sentido lo representa la cuestión del reclamo de la CABA de acceder a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por vía originaria. Competencia originaria que, vale recordarlo, no es susceptible de reglamentación conforme lo indicara la CSJN desde antiguo (caso “Sojo” 1887).

La Corte ha negado el acceso directo y originario a la CABA en múltiples precedentes: “Tierra del Fuego”, “Cincunegui” (18.11.1999), “DGI” (16.5.2000).

 La línea jurisprudencial parece afianzada, sin perjuicio de alguna crítica muy sólida que experimentara en sus inicios (por ejemplo, Bidart Campos sugería la necesidad de distinguir entre Ciudad de Buenos Aires Capital Federal y Buenos Aires Ciudad Autónoma), pero no me atrevería a decir que es definitiva, incluso con la actual composición del Alto Tribunal, ya que la consolidación del proceso de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires puede abrir otra doctrina judicial, ciertamente no en el corto plazo. 

 

  1. La autonomía en la doctrina judicial del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires

Intertanto el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, cabeza del poder Judicial en la jurisdicción, ha ido generando una doctrina judicial en materia de autonomía que rescata, sin dudas, los aspectos centrales de la cuestión.

Estos son algunos de los principios establecidos por el Alto Tribunal local.

 

4.1. Acerca de los alcances de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

Respecto de la autonomía como categoría jurídica, el Tribunal ha afirmado que “es preciso tener en cuenta que la asignación de ‘autonomía’ a un sujeto, órgano o ente puede tener alcances muy diferentes pues la palabra suele utilizarse con varios significados (Santi Romano: ob. cit., p. 254; Cassese, Sabino: Le Basi del Diritto Admministrativo, Garzanti, Milán, 1995, pp. 178 y ss.; García de Enterría, Eduardo y Fernández,Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1996, pp. 386 y ss.). La función que cumple la asignación de autonomía,  cualquiera sea su alcance, es permitir  la gestión del interés asignado al sujeto, órgano o ente”. (Sentencia del 22 de octubre de 1999, en autos "Ministerio Público c/ Consejo de la Magistratura” -Expte. 70/99).

La posición fue ratificada en el fallo dictado el 16 de julio de 2002, en autos “Express Rent a Car S.A. y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (Expte. n° 1222/01), en donde los Dres. Guillermo A. Muñoz, Julio B. J. Maier y Ana M. Conde, remitiéndose al precedente anterior, dijeron:

“ … Por ello, la organización administrativa diseñada por la ley nº 591, la vía para acceder a la intervención judicial y el procedimiento en ambas esferas, encuadran en las potestades locales que emergen de la autonomía reconocida por la Constitución Nacional, y no encuentran restricciones ni en la ley nº 24.449 ni en la ley nº 24.588. Por el contrario, con singular reconocimiento a la competencia local en este tópico la ley nº 24.449, en su art. 69 expresa: “Art. 69: El procedimiento para aplicar esta ley es el que establece en cada jurisdicción la autoridad competente.”

Agregando que:

“Por lo demás, en la interpretación sugerida por la parte actora, la Nación conserva todo el poder no delegado en la Ciudad por la ley de garantía de los intereses federales en ese territorio. De acuerdo con esta línea de argumentación, todo lo que no delega la ley —mencionada en la CN, 129—, presente o futura, en la Ciudad, no es competencia legislativa local, criterio potenciado por la idea de que aquello que se ha delegado, puede ser, en el futuro, revocado por asunción también legislativa (principio devolutivo)”. “Esta interpretación, sin embargo, es insostenible, ya que conduce a vaciar completamente de contenido la atribución constitucional de autonomía a la Ciudad, según la cláusula constitucional. En efecto, si las facultades de la Ciudad dependieran de la delegación expresa, materia por materia, efectuada por el Congreso Nacional, dicha interpretación dejaría a merced de las autoridades federales la determinación de la noción de “autonomía”, establecida en la Constitución, privándola completamente de sentido, pues constituiría un concepto “vacío” (norma en blanco, cuyo contenido lo llena o completa otra norma, esta vez, de rango inferior). No es eso lo que expresa el art. 2 de la ley n° 24.588: la norma dispone que “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires”, de modo que no es la “ley de garantía de intereses de la Nación” la que ha efectuado la delegación de facultades, sino, por lo contrario, lo ha hecho la propia Constitución”.

 

4.2. La autonomía es dada por el constituyente federal, no puede resignarse y tiene similar jerarquía a la de las provincias.

Así lo indicó la Dra. Alicia E. C. Ruiz en su voto, en pronunciamiento del 2 de mayo de 2007 en autos “Auditoria General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) s/ acción meramente declarativa” (Expte. n° 3944/05):

“ … la doctrina que se ocupa del derecho público provincial considera que los tratados interprovinciales no pueden violar las constituciones provinciales pues de lo contrario se estaría ejerciendo el poder constituyente; que el art. 27 de la CN sirve de guía hermenéutica, por vía analógica, para la interpretación de tratados interprovinciales y que debe tenerse en cuenta que, desde el punto de vista federal, el principio unitivo es la provincia como protagonista principal, siendo la región una alternativa que no puede ser considerada como una entidad distinta de las provincias que la componen (conf. Castorina de Tarquini, María Celia; La Provincia y las Provincias; en AA.VV; Derecho Público Provincial; t. 1; Depalma; 1999; pág. 232 y ss.). Es así que el art. 124 de la CN prescribe que ‘[l]as provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (...)’ [el énfasis me pertenece]. De este texto se desprende que las regiones son medios para cumplir con los fines provinciales; dicho de otro modo, la provincia –como concepto político y jurídico- resulta el elemento subordinante del concepto región, y éste sólo se explica y justifica a partir de la provincia como elemento sustantivo del sistema federal. Lo dicho aquí, en relación a las provincias, puede extenderse a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuya autonomía no es preexistente a la organización constitucional pero tiene similar jerarquía ya que fue instituida por el constituyente federal”.

Añadiendo en la oportunidad que : “En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el tema todavía es más delicado pues su autonomía no es preexistente al Estado Nacional sino que le viene dada por el propio poder constituyente federal. De esta forma una alteración de la autonomía de la Ciudad, al crear un ente con funciones supraestatales ‑como intenta hacer ver CEAMSE- iría derechamente en contra del artículo 129 de la CN. La Ciudad no puede resignar la autonomía que se le ha dado”.

La analogía entre la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la de las provincias, ya había sido destacada por el Tribunal Superior de Justicia en precedente recordado en el parágrafo anterior (“Express Rent a Car S.A. y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”), en estos términos :

  “Es evidente que la recta interpretación del alcance de la autonomía que el art. 129 de la Constitución ha atribuido a la Ciudad supone acudir, por analogía, a la autonomía de las provincias, constatando las materias que éstas no han delegado. Por excepción, y dada la necesidad de preservar ciertos intereses mientras la ciudad de Buenos Aires mantenga el carácter de sede del Gobierno Federal, la Constitución ha asignado a la Nación la facultad de señalar ciertos intereses a ser protegidos en el territorio de la Ciudad, transitoriamente, mientras la Ciudad continúe siendo la capital de la República. Es claro que la regla sentada por la Constitución es la autonomía, y la excepción es la retención por parte de la Nación de ciertas materias que afectan sus intereses. Esta retención debe ser efectuada en forma expresa —de allí la necesidad de una ley especial destinada a ese efecto—. Para poner a prueba este aserto se puede suprimir, hipotéticamente, el carácter de capital de la República de la Ciudad, esto es, pensar en el momento en el cual la Ciudad de Buenos Aires, por ley del Congreso de la Nación (CN, 3), deje de ser, eventualmente, la sede del Gobierno Federal y se designe a otra ciudad para cumplir ese papel: no cabe duda en afirmar que, en ese momento, la “autonomía” de la Ciudad será análoga a la de cualquier provincia argentina, a semejanza de lo que ocurre con las ciudades-estados de países también federales y más allá de ciertos particularismos lingüísticos en el modo de designar las cosas. Esta es, además, la interpretación que ha efectuado la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Juan Octavio Gauna”, del 7 de mayo de 1997. Allí, la Corte federal expresó que: “(P)or expreso mandato constitucional, la ley n° 24.588 declara de modo especial la tutela de los intereses federales, por el hecho de conservar el Congreso de la Nación poderes legislativos residuales sobre la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación. En efecto, el art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional puntualiza que el Poder Legislativo Federal dicta una “legislación exclusiva” sobre el territorio capitalino, pero la cláusula transitoria séptima del texto constitucional aclara que esas atribuciones legislativas las ejerce sobre la Ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital, en la medida en que las conserve con arreglo al art. 129, esto es en cuanto las retenga de acuerdo a la ley de resguardo de los intereses federales” (considerando 8 del voto de mayoría). La propia estructura de la ley n° 24.588 confirma este criterio: si se lee su articulado, se advertirá que no se trata de una norma en la que se detallen pormenorizadamente las materias delegadas a la Ciudad, sino, a la inversa, de una disposición que señala qué materias se ha reservado la Nación. En este sentido, los arts. 7, 8, 9 y 10 pormenorizan expresamente las materias que la Nación ha querido conservar —materias que corresponden por regla a las provincias y que, de otro modo, hubiesen pasado a la Ciudad—. Las materias que la ley n° 24.588 no menciona son innumerables (imposibles de detallar en sentido propio); con un ejemplo: de seguirse la interpretación de la parte actora, como la ley no menciona expresamente la regulación del estacionamiento de vehículos en la vía pública, ésta sería una materia reservada por la Nación. Parece evidente que se trata de una interpretación errónea”.

Esta doctrina es confirmada, entre otros, en el fallo dictado en fecha 13 de junio de 2014 en autos “GCBA y otros s/ otros procesos incidentales s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” (Expte. nº 9988/13).

Dijo en la oportunidad la Dra. Ana Maria Conde : “Tanto las provincias como la Ciudad de Buenos Aires son entes autónomos que integran, en pie de igualdad, el Estado Federal. Más allá de la discusión sobre el alcance de la autonomía porteña, lo cierto es que ninguno de estos Estados locales prevalece por sobre los demás, sino que cada uno de ellos ejerce las potestades reconocidas en los arts. 121 a 129 CN dentro de su propio ámbito territorial, sin invadir el de los demás”.

 

4.3. Vinculación del concepto de autonomía con la organización del Poder Judicial y demás cuestiones relativas a la jurisdicción y la competencia.

En pronunciamiento del 18 de febrero de 1999, en autos “Pinedo Federico y otros c/ Ciudad de Bs. As. S/ Amparo” (Expte. N° 8/99 SAO), el Tribunal Superior de Justicia manifestó su preocupación “respecto a la necesidad de preservar la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, y resguardar las competencias que la constitución local le confiere”, aclarando que la cuestión que se examinaba en la causa no representaba un supuesto de afectación de la autonomía, en tanto : “a) El tránsito de la situación anterior a la reforma de la Constitución Nacional a la actual autonomía supone un complejo proceso de concreciones sucesivas. El problema no es nuevo. Tampoco lo son las soluciones arbitradas para resolverlo. La federalización de la Ciudad de Buenos Aires fue el resultado de un lento y difícil proceso que comenzó a esbozarse en 1826 y culminó con la ley de federalización de 1880 y la de organización de los tribunales de la Capital Federal de 1881. En aquel entonces, la ley 1029 (art. 7) dispuso que mientras el Congreso no organizara la administración de justicia en la capital federal, continuarían ejerciéndola los juzgados y tribunales provinciales.

Si, en su momento, esos hechos no afectaron la federalización, difícilmente los actuales pongan ahora en riesgo la autonomía. b) La organización del poder judicial llamado a ejercer la jurisdicción atribuida por la Constitución de esta Ciudad y la ley 7 aún no concluyó. En casos semejantes, la Corte Suprema de Justicia de la Nación decidió que la vigencia de una norma procesal se halla supeditada a la efectiva instalación y funcionamiento de los órganos judiciales que están encargados de ejercer la competencia. Hasta que ello ocurra, las causas deben continuar su tramitación ante los tribunales en los cuales están radicadas (Fallos 312:8; Acordada 45/96; Acordada 75/96). Sólo con posterioridad a la efectiva instalación y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales que la autonomía impone, será necesaria una ordenada distribución de los asuntos en trámite que coordine el principio de aplicación inmediata de las leyes de competencia con los principios de la “perpetuatio jurisdictionis”, del juez natural y de radicación, valorando, además, la capacidad operativa de los tribunales comprometidos para no vulnerar la dimensión temporal del debido proceso y de la defensa en juicio”. 

El Tribunal volvió sobre el tema al resolver el 9 de agosto de 2006 la causa “Asociación por los Derechos Civiles (ADC) c/ GCBA s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (Expte. n° 4172/05), como derivación del análisis de los límites de la competencia del máximo tribunal local.

 

 

Leemos en el voto de la Dra. Ana María Conde en autos:

 

“Con dicho fundamento y hasta tanto no quede constituida la justicia local, este Tribunal asumió, en forma excepcional, competencia para intervenir como Tribunal de Superintendencia. Ello por cuanto los jueces de la Ciudad tenemos el mandato constitucional expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agotemos en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional (art. 6 CCBA). Por esta razón y teniendo en cuenta que al día de la fecha la Ciudad cuenta con un Poder Judicial diezmado, con escasas competencias jurisdiccionales a pesar de lo que ordena en forma absolutamente clara el art. 129 CN, y —en lo que nos interesa— sin una Justicia en lo Civil que pueda desempeñarse como Tribunal de Superintendencia del Notariado, es necesario que este Tribunal Superior de Justicia ocupe dicho rol en forma transitoria, y de esta manera lograr que la Ciudad pueda ejercer el poder de policía y asumir una función —el control del notariado local— que le es propia. En conclusión, si bien la competencia de este Tribunal está taxativamente delimitada por el art. 113 CCBA, esta norma debe ser interpretada armónicamente con el resto del texto constitucional —específicamente con el art. 6 de la Carta Magna local—, y de forma compatible y promotora del proceso de consolidación institucional —en lo que nos interesa, el armado de la Justicia local—. Es que el Tribunal Superior de Justicia es consciente del sensible rol institucional que ocupa, y debe realizar las acciones necesarias para favorecer el afianzamiento de la autonomía local, obviamente sin exceder las facultades que le son propias. Sin embargo, es cierto que es tiempo que la situación precaria existente en la materia de superintendencia del notariado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se revierta, cobrando vigencia el diseño constitucional previsto por los representantes del pueblo en el año 1994 (art. 129 C.N.). Cuando ello se concrete, lo que como juez del superior tribunal de justicia de esta Ciudad aspiro que ocurra en un lapso breve, cesarán las causas que motivan la actuación excepcional de este Tribunal”.

 

En el mismo fallo, el Dr. José O. Casás, sostuvo:

“Tal como lo señala en su voto mi colega la doctora Ana María Conde, toda interpretación que se formule de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad debe realizarse de modo armónico con el resto de la Carta Magna local y, específicamente, con su art. 6º que, en términos inclaudicables, predica: Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución nacional”.

Al dictarse sentencia el 11 de diciembre de 2003 en autos  “Metrovías S.A. s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado” en “Laguna, Guillermo Mario c/ GCBA y otro s/ daños y perjuicios (excepto resp. médica)” (Expte. n° 2330/03), en su voto, la Dra. Ana M. Conde afirmó:

La razón de que la transferencia de los jueces nacionales de los fueros ordinarios al Poder Judicial local no se haya verificado y que se encuentre suspendida en la actualidad, argumento postulado por el Procurador General de la Nación, no resulta atendible para determinar la incompetencia de la justicia local. Efectivamente, la circunstancia de que el traspaso de la justicia ordinaria al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, como estructura institucional, se encuentre pendiente, no es lo mismo que sostener que los jueces locales –frente a un caso concreto planteado ante sus estrados, que encuadra dentro de la definición de causa contencioso-administrativa prevista en la ley 189- no tienen competencia para resolver litigios en los cuales se debe aplicar la ley común. Dicha competencia la detentan en función de lo dispuesto en los arts. 129 CN y 106 CCBA, más allá de lo dispuesto por la ley 24.588 en cuanto a la competencia de los fueros ordinarios de la Capital Federal, que no modifica ni puede modificar una atribución conferida a la Ciudad de Buenos Aires por el constituyente nacional. El que no se haya hecho efectivo el traspaso de las competencias de la Justicia Nacional a la de la Ciudad no puede ser un argumento válido para negar la competencia de ésta en cuestiones comprendidas dentro de su esfera de autonomía y de jurisdicción. Si admitimos tal argumento, aceptaríamos también que el gobierno federal avasalle la autonomía local por el simple expediente de no cumplir con ese traslado, lo que es inadmisible desde el punto de vista jurídico”.

En fallo del 27 de agosto de 2009, dictado en autos “Ministerio Público —Fiscalía ante la Cámara con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas nº 1— s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Incidente de incompetencia en autos ‘NN s/ inf. art. 00 —presunta comisión de un delito—’” (Expte. n° 6397/09), interpretando el art. 8 de la ley 24.588 a partir del análisis de la eventual competencia del fuero local en la investigación de un delito, los Dres. Ana María Conde, José O. Casás y Luis F. Lozano, en conjunto, manifestaron: “En tal sentido, si bien el uso de fórmulas sacramentales no es exigible cuando el Congreso legisla, no puede presumirse un interés federal ilimitado en relación con el ámbito regulado por el art. 8 de la ley nº 24.588. Para que dicho precepto legal opere como un límite a la autonomía jurisdiccional de la Ciudad deberían estar en juego delitos que comprometan, de acuerdo a una  decisión expresa del legislador, algún interés federal o aquellos otros delitos cuyo juzgamiento se reservó mediante esa norma”.

En el sentido que se viene exponiendo se pronunció el Tribunal en fecha 13 de junio de 2014 en autos “GCBA y otros s/ otros procesos incidentales s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” (Expte. nº 9988/13), ya citado, al resolver una cuestión de conflicto de competencias.

En opinión de la Dra. Ana Maria Conde :

 “ …el plexo normativo que brinda una solución al presente conflicto no es el CPCC de la Prov. de Bs.As. ni el CCAyT de la Ciudad de Bs.As. —normas que fijan criterios de asignación de competencia entre los distintos fueros y tribunales dentro de cada jurisdicción, y por ende no rigen conflictos interjurisdiccionales como el presente—, sino la Constitución Nacional, más precisamente su art. 129, que consagró expresamente la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Dicha autonomía, en el plano institucional, consiste en la potestad de darse sus propias instituciones —entre las que se encuentra el Poder Judicial— y regirse por ellas (conf. arts. 5 y 122 CN). Ello implica, entre otras cosas, que el Estado porteño solamente puede ser demandado ante los tribunales del Poder Judicial de la Ciudad, o bien de la Nación —en caso que se constate algunos de los supuestos de competencia federal—. Lo que no puede ocurrir es que la Ciudad sea demandada ante los tribunales ordinarios de otra provincia, porque ello implicaría colocar a la Ciudad en una situación de inferioridad y/o subordinación respecto de las demás provincias. En otras palabras, en la causa se pretende atribuir responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados —entre otras causales— de la invocada “falta de servicio” en que habría incurrido un órgano del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, lo que constituye una materia de derecho público regulada por el derecho administrativo local y, por ende, es del resorte exclusivo del Estado porteño conocer en dicha temática, aunque se invoquen o apliquen de manera subsidiaria disposiciones de derecho común o principios generales del derecho [conf. doctrina de la CSJN en “Barreto, Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ daños y perjuicios”, sentencia del 21/03/2006, Fallos 329:759]”.

Concluyendo más adelante que “por aplicación del art. 129 CN (y cc.) y de la doctrina sentada por la CSJN en la causa “Barreto”, la intervención en el proceso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires —en carácter de demandado— obliga a que este proceso se sustancie y resuelva ante los tribunales judiciales porteños, máxime teniendo en cuenta que la causa versa sobre una materia de derecho público local —pues se ventila la presunta “falta de servicio” de órganos estatales”—.

En el mismo caso el Dr. Luis F. Lozano observó que “el fundamento de orden constitucional que lleva a idéntica atribución de competencia a los jueces de la Ciudad, es que la CABA tiene poder jurisdiccional propio que la Constitución Nacional reconoce (conf. art. 129)”. Aclarando asimismo que: “Llevar al GCBA a litigar ante jueces de la Provincia de Buenos Aires atenta contra la autonomía institucional que la CN le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires. De ese modo se estaría violando la regla según la cual un estado soberano no puede someterse a los tribunales de otro estado, solamente a uno que esté por sobre ambos. Se estaría anulando uno de los aspectos centrales de la autonomía política que tienen todos los estados que forman parte de un estado federal (conf. CSJN, voto en disidencia de la Dra. Argibay, adhesión del Dr. Zaffaroni en la sentencia dictada en los autos “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Tierra del fuego, Provincia de s/ cumplimiento de contrato y cobro de pesos”, del 18/12/07). En ese entendimiento, en el que se equiparan las comunidades políticas que organizan los gobiernos de provincia  y el gobierno autónomo de Buenos Aires, no parece posible que alguna de ellas tuviere mayores poderes que las restantes, ello rompería el principio de la soberanía del pueblo al nivel nacional. En definitiva, lo que se busca es que las potestades que el art. 129 le reconoce a la CABA como propias no sean alienadas por un acto que proviene de personas que están todas sometidas  a la Constitución Nacional”.

La tesis, en esa oportunidad, fue respaldada en el voto del Dr. José O. Casas, quien afirmó:

 “En este sentido, tal como destacan mis colegas, dado que esta controversia remite a una cuestión propia del derecho público local, es resorte exclusivo de esta jurisdicción conocer en asuntos de esta naturaleza aunque eventualmente se invoquen o se apliquen de manera subsidiaria disposiciones del derecho común o principios generales del derecho (conf. CSJN in re: “Fiorito, Omar Horacio y otro c/ Buchbinder, Marcos y otros s/ daños y perjuicios”, Registro del Alto tribunal: Competencia n° 118. XLIII, sentencia del 11 de marzo de 2008, entre otros). De lo contrario, se podría en vilo la autonomía de la Ciudad, consagrada en el art. 129, párrafos 1° y 2°, de la Constitución nacional —en particular, la prerrogativa jurisdiccional que le asiste— y reconocida en la ley n° 24.588, que en su art. 8, 2° párrafo, establece: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia (…) contenciosoadministrativa (…)”, y se resentiría el sistema federal adoptado por nuestra Constitución Nacional que asegura el respeto de las autonomías locales”.

Ejerciendo su competencia como Tribunal de Superintendencia del Notariado, en autos “Fiscalía Criminal de Instrucción nº 4. Escribano Trono, Blanca María Marcelina s/ solicita en causa nº 14908 carat.: ‘Trono, Blanca María M. y otros s/ defraudación’”; y su acumulado expte. nº 4654/06 “Colegio de Escribanos. Escribano Trono, Blanca María Marcelina s/ inspección complementaria protocolo año 2004 e integral protocolo año 2005” (Expte. nº 4413/05), fallo del 25 de junio de 2007, se recordó que “el ordenamiento que estatuye las leyes reguladoras de la función notarial es de orden local y las sentencias que lo aplican son irrevisables en la instancia extraordinaria del art. 14 de la ley nº 48 (Fallos: 274:350; 281:140). El respeto de las autonomías locales requiere que se reserve a los jueces de la jurisdicción las causas que versan, como en el caso, sobre aspectos propios de la jurisdicción local (Fallos: 292:625)”.

 

4.4. La autonomía da sustento a la facultad de organizar las propias instituciones.

En fecha 27 de febrero de 2008 en autos “Metrovías S.A. s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘Metrovías S.A. c/ GCBA s/impugnación de actos administrativos’” (Expte. n° 5449/07), en voto de la Dra. Ana M. Conde, el Tribunal reivindicó la facultad de la Ciudad de Buenos Aires de disponer respecto de la organización de sus propias instituciones, como consecuencia del principio de autonomía.

Se dijo entonces que “tanto la ley especial (ley 210) como las leyes generales (ley 7 y 189) le confieren competencia a la Justicia Contencioso Administrativa local para entender en aquellas causas en las que se cuestionan decisiones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos, y ello es conteste con la forma de estado federal consagrada en la Constitucional Nacional (art. 1 CN) y el respeto a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129 CN), disposiciones en virtud de las cuales aquellos actos administrativos de la Administración Pública porteña deben ser cuestionados ante el Poder Judicial del mismo Estado local, máxime cuando se trata de una relación de derecho público local, como lo es el ejercicio del poder de policía. Añadiendo que “luego de la firma del contrato de concesión (el 25/11/1993), fueron dictadas la reforma de la Constitución Nacional (en 1994) y la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en 1996), que operaron un cambio fundamental en el esquema federal, con la consagración de la autonomía porteña”, y que “ello significó conferirle a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la facultad de organizar sus propias instituciones, y en tal sentido creó su Poder Judicial y le precisó el ámbito de su competencia, entre la que se encuentra entender en las acciones judiciales que cuestionen actos dictados por el Ente Único Regulador de Servicios Públicos”.

 

4.5. La operatividad plena del principio de autonomía se verifica en materia de potestades tributarias.

El Tribunal ha manifestado en sucesivos precedentes que las potestades tributarias de la Ciudad de Buenos Aires son consecuencia del principio de autonomía.

En autos “Jockey Club Argentino s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en:  ‘Gcba c/ Jockey Club Argentino s/ ejecución fiscal – otros’” (Expte. n° 4590/06), fallo del 13 de septiembre de 2006, voto de la Ana María Conde se ha observado : En efecto, en virtud de la autonomía de la que gozan las Provincias (arts. 121 y ss. CN) y la Ciudad de Buenos Aires (art. 129 CN), que también se traslada al aspecto tributario, cada jurisdicción local puede ejercer su poder de imposición gravando los hechos imponibles que ocurren dentro de sus límites territoriales, sin alterar —obviamente— las limitaciones y distribución de facultades que realiza la Constitución Nacional”.

En la misma oportunidad el Dr. Luis. F. Lozano rescató el alcance de la autonomía del estado Ciudad de Buenos Aires, con competencia propia en materia de legislación tributaria (art. 129, Constitución de la Nación) y la vigencia en el derecho argentino del principio de territorialidad de las leyes”.

En la misma línea, sostuvo la Dra. Ana María Conde en autos “Administración General de Puertos c/ GCBA s/ recurso de apel. jud. c/decis. DGR (art. 114 Cod. Fisc.) s/ recurso de apelación ordinario concedido” y sus acumulados expte. n° 5372/07 “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘Administración General de Puertos c/ GCBA s/ recurso de apel. jud. c/ decis. DGR (art. 114 Cod. Fisc.)’” y expte. n° 5250/07 “GCBA s/ queja por recurso de apelación ord. denegado en: ‘Administración General de Puertos S.A. c/ GCBA s/ recurso de apelación judicial c/ decis. DGR (art. 114 Cod. Fisc.)’” Expte. nº 5374/07), fallo del 20 de febrero de 2008:

Se desprende del régimen autónomo consagrado en el art. 129 CN, y de las potestades legislativas en materia fiscal y tributaria reconocidas a la Legislatura porteña en los arts. 80 inc. 2° y 81 inc. 9 CCABA, que la Ciudad de Buenos Aires goza y ejerce facultades tributarias propias, como las provincias junto a las que integra el sistema federal argentino y con las que concurre en el régimen de coparticipación previsto en el artículo 75, inc. 2°, de la Constitución Nacional. Aún cuando se intentara adoptar una postura restrictiva de la autonomía, ella no encontraría —en este punto— sustento ni en la ley 24.588, que en su art. 8 reconoce expresamente el ejercicio por los órganos del gobierno local de las facultades tributarias a las que alude, ni en la propia tradición histórica, ya que anteriormente a la reforma constitucional de 1994 el Congreso Nacional, en uso de sus antiguas facultades como legislador local, había regulado la prescripción de las acciones y poderes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para determinar y exigir el pago de los impuestos y demás contribuciones integrantes de su sistema rentístico, mediante la ley 19.498. Y dentro del ejercicio de las potestades tributarias autónomas es lógico que la normativa local pueda regular tanto lo relativo al nacimiento de la obligación tributaria, como a su régimen de cumplimiento y a su exigibilidad, entre otros factores”.

En fallo del 2 de octubre de 2008, dictado en autos “Aguas Argentinas SA c/ GCBA sobre otros procesos incidentales s/ recurso de apelación ordinario concedido” y su acumulado expte. n° 5811/08 “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Aguas Argentinas SA c/ GCBA sobre otros procesos incidentales’” (Expte. n° 5432/07), la Dra. Alicia E. C. Ruiz afirmó : “Por fin, tal como lo advierte el demandado, la impugnación de un tributo local debe ser resuelta por los tribunales de la jurisdicción del gravamen que se cuestiona. Se trata del ejercicio legítimo de las competencias que corresponden a los tribunales de la Ciudad por aplicación del principio de autonomía. La sentencia atacada que, como ya se ha mostrado, carece de fundamentos válidos para desplazar la competencia a la justicia nacional, afecta injustificadamente la autonomía porteña consagrada en la Constitución Nacional y en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

En la misma oportunidad, en su voto, el Dr. Eduardo Angel Russo afirmó: De conformidad con estas citas de nuestro más alto tribunal surgen claramente las potestades públicas respecto de la percepción de los tributos y la prevalencia de la competencia y jurisdicción local para entender en los conflictos que se susciten en su consecuencia. Esta conclusión resulta aplicable a Ciudad ya que se tratan en el caso de impuestos locales en uso de sus prerrogativas de legislación y jurisdicción otorgadas por el artículo 129 de nuestra carta magna (ver mi voto in re “GCBA contra Ferrocarriles Argentinos Bme. Mitre sobre  Ej. Fisc. - radicación de vehículos”), Expte. EJF 61722 / 0, Sala II CCAyT, sentencia del 26/08/2003”.

 

4.6. Las potestades atinentes al poder de policía encuentran respaldo en el principio de autonomía.

Así lo ha reafirmado el Tribunal Superior de Justicia en el pronunciamiento de fecha 10 de junio de 2009, en autos “Hipódromo Argentino de Palermo SA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘Hipódromo Argentino de Palermo SA s/ inf. art. 9.1.1, obstrucción de inspección’ (Expte. nº 6258/08).

Leemos en el voto del Dr. Julio B. J. Maier:

“En este proceso está discutida la facultad de la Ciudad de ejercer su poder de policía sobre el predio donde funciona el Hipódromo de Palermo. Cabe aclarar que, en este caso, la Ciudad no intentó controlar la existencia o validez de permisos expedidos por autoridades locales para explotar juegos de azar o recibir apuestas, objeto del contrato de concesión nacional. El Gobierno local tampoco pretendía analizar cuestiones referidas a presuntos incumplimientos del contrato de concesión. Como explicaré a continuación, estas son las razones básicas para convalidar la competencia local en la causa”.

 “El art. 129 de la CN establece los límites a la autonomía de la Ciudad, en los siguientes términos: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación” (art. 129, primer párrafo, CN). Es decir, esta norma sólo limita especialmente la autonomía local cuando el ejercicio de las facultades locales impida o dificulte aquellas que ejercen las autoridades nacionales que cumplen tareas de gobierno en este mismo territorio”.

 “El recurrente parece entender que dicha regla —leída en conjunto con el art. 75, inc. 30, que regula el ejercicio del poder de policía sobre los establecimientos de utilidad pública nacional— recortó las facultades de control locales sobre el predio que explota hasta anularlas casi por completo. De allí que propone —conforme su interpretación del art. 6 de la ley nacional n° 24.588— que la Ciudad celebre convenios con Lotería Nacional SE para poder inspeccionar el predio (¡bueno sería que el GCBA tuviera que convenir con un organismo nacional cada vez que desea inspeccionar un predio!)”.

 “La facultad de las autoridades locales de ejercer el poder de policía en materia de salubridad, seguridad y moralidad fue admitida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos: 301:1053, y sus citas, y cf. “Unión Transitoria S.A. y otros c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 1268/01, sentencia del 17/09/02, en Constitución y Justicia, Fallos TSJ, t. I, ps. 355 y ss.; t. II, ps. 329 y siguientes). Se ejerce, además, en todo el territorio de su jurisdicción, incluso en los establecimientos de utilidad nacional situados en las provincias y municipios (art. 75, inc. 30, CN). Por el carácter local de las potestades de regulación, fiscalización y sanción en materia de salubridad, seguridad, etc., y porque esas potestades correspondían a la ex Municipalidad de Buenos Aires, el poder de policía y la actividad administrativa de policía involucrados en este caso no corresponden al ámbito de intereses del Estado nacional en el territorio de la Ciudad, preservados por la ley nº 24.588. Una interpretación distinta debería aceptar que el art. 129 de la Constitución nacional adjudicó al Gobierno central una competencia de la que antes carecía como autoridad federal (ver "Metrovías S.A. s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado" en: "Asociación Vecinal Belgrano 'C' Manuel Belgrano y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otro s/ amparo", expte. n° 1201/01, sentencia del 10/09/03 en Constitución y Justicia, Fallos TSJ, t. V, ps. 551 y siguientes)”.

“Sin poder de policía no tendría sentido la autonomía prevista en el art. 129, CN. Una interpretación que asigne al Estado nacional el control sobre el cumplimiento de reglas de salubridad, higiene, seguridad, edificación, etc. sobre el predio —control que, por otra parte, llevaría a cabo un cuerpo de inspectores que realmente ignoro si existe en el Estado nacional— no es admisible. Sobre el predio en cuestión existen facultades concurrentes entre la Ciudad y el Estado federal: el GCBA sobre las condiciones de seguridad del predio, entre otras, y el Estado nacional, en su carácter de concedente de la explotación, sobre el cumplimiento del contrato de concesión. De otro modo —esto es, si el GCBA no pudiera ejercer el poder de policía sobre el hipódromo— podríamos llegar al absurdo de permitir que HAPSA construya sobre el predio sin contemplar las reglas de edificación locales, o autorizar actividades riesgosas prohibidas en la Ciudad (depósito de residuos peligrosos, actividades industriales contaminantes, etcétera). Este es, entonces, el motivo principal por el que propongo rechazar el recurso de inconstitucionalidad”.

 

4.7. La autonomía requiere Registros propios. Un ejemplo de “limitación castrante”.

Lo ha destacado el Tribunal Superior en autos “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado” en: “GCBA c/ Sr. Propietario s/ ejecución fiscal” (Expte. nº 3374/04), fallo del 18 de mayo de 2005.

En su voto, el Dr. José O. Casás ha manifestado que “-a diferencia de lo que ocurre con las veintitrés provincias  argentinas—, se ha retenido inexplicablemente fuera de nuestra jurisdicción, por la limitación castrante del art. 10 de la ley nº 24.588, el Registro de la Propiedad Inmueble local, con un palmario menoscabo a la autonomía que se le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires, a texto expreso, por el art. 129 de la Constitución nacional; más aún, cuando resulta manifiesto que en nada se comprometerían los intereses nacionales de procederse a una adecuada localización de tal Registro en el ente público territorial local. En estas circunstancias, esta información crítica —titularidades de dominio—, imprescindible desde el punto de vista fiscal, se hace depender de la actuación de un tercero —el Estado nacional—, en detrimento incuestionable de la celeridad de actuación y percepción ágil de una de las principales fuentes de renta pública de nuestra jurisdicción”.

 

  1. Conclusiones.

La justicia de la Ciudad de Buenos Aires, a partir -fundamentalmente– de los fallos de su máximo Tribunal, se ha pronunciado categóricamente a favor de la defensa de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

La lectura de los precedentes que informan la doctrina judicial del Tribunal Superior de Justicia, confirman la trascendencia institucional del principio de autonomía, en referencia concreta al status de la Ciudad de Buenos Aires.

Un principio que en rigor excede los intereses de la Ciudad de Buenos Aires y se constituye en un instrumento idóneo para la articulación de las jurisdicciones -Nación, provincias y Ciudad de Buenos Aires-, y el tránsito hacia el pleno desarrollo institucional de la República.

*Abogado (UBA) - 1983

Procurador General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Profesor Ordinario de la Pontificia Universidad Católica Argentina.

Profesor de grado y posgrado en la Pontificia Universidad Católica Argentina.

Profesor de grado y posgrado en la Universidad Austral

Profesor de posgrado en la Universidad Nuestra Señora de la Asunción de la República de Paraguay

Profesor de los cursos de capacitación del Colegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires

Expositor y conferencista

Director y Miembro de Consejos de Redacción de publicaciones jurídicas.

Autor de trabajos y coautor de libros.

Fue condecorado por Su Santidad Juan Pablo II, con la Orden de San Gregorio Magno