25 AÑOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y DE AUTONOMÍA RENGA

Este año se cumplen veinticinco años de la reforma constitucional de 1994 que consagró en su artículo 129 la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción.

Esto significó un inmenso avance para los ciudadanos porteños que, por primera vez, podríamos elegir al jefe de gobierno y, así, decidir sobre los destinos de nuestra Ciudad. 

Pero el desarrollo del camino hacia la plena autonomía no sería fácil y aún hoy se encuentra irresuelto. 

El tiempo transcurrido nos interpela y nos obliga a analizar las circunstancias que impidieron concretar la plena autonomía jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires. 

Nada mejor para ello que recorrer los diversos momentos e instancias que atravesó nuestra inconclusa autonomía, tanto a nivel político-institucional, así como también en materia jurisprudencial.

La autonomía y la ley 24.588

Podemos comenzar con una breve aproximación a lo dispuesto en el art. 129 de la Constitución de la Nación.

En su primer párrafo establece que: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”.

Esta redacción implicó durante la Convención Constituyente, e incluso luego de sancionada la reforma constitucional, un debate acalorado sobre el nuevo status de la ciudad: si es una provincia, un municipio, una semi provincia, o una ciudad estado.

Estas disputas se dieron también en la Corte Suprema de Justicia de la Nación que en reiteradas oportunidades le negó a la Ciudad de Buenos Aires la competencia originaria para litigar cuando ella fuera parte (v. Fallos: 323:3991; 327:2357; 329:2316, entre otros). Pero, como veremos más adelante, esta polémica en torno al status de la Ciudad y su condición de aforada a la competencia originaria quedó definitivamente saldada con lo resuelto recientemente por la Corte Suprema en “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, del 4 de abril de 2019 (Fallos: 342:533).

El segundo párrafo dispone: “Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”.

Desde mi punto de vista, la inclusión de una garantía de este tenor parecía altamente razonable dado el nuevo status que adquiría la Ciudad de Buenos Aires, pero cuando se sancionó la ley 24.588 para garantizar los intereses del Estado Nacional -siempre según mi opinión- el Congreso de la Nación se extralimitó en sus facultades y, en consecuencia, restringió inconstitucionalmente la autonomía consagrada en el primer párrafo de este artículo.

Podríamos decir que el texto legal limitó la autonomía de la Ciudad por cuanto:  a)Mantuvo bajo la órbita del gobierno nacional su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes. Al mismo tiempo que dispuso que la Policía Federal dependiera orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional (recientemente transferida a la órbita local); b) Determinó que la justicia nacional ordinaria continuara dependiendo del Poder Judicial de la Nación y otorgó a la Ciudad facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributarias locales (art. 8). c) Mantuvo en jurisdicción del Estado Nacional el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia (art. 10).

Un avance: Los  convenios de transferencia progresiva de competencias penales.

A pesar de las restricciones impuestas por la legislación se fue avanzando mediante la firma de dos convenios de “Transferencia progresiva de competencias penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

El primero de ellos fue suscripto en el año 2000, aprobado por ley 597 de la Legislatura de la Ciudad el 31 de mayo de 2001, y por la ley del Congreso de la Nación 25.752 sancionada el 2 de julio de 2003, y transfirió la competencia sobre los delitos de tenencia, portación y uso de arma de uso civil. 

Mientras que el segundo, firmado en el año 2004, se aprobó por ley de la Legislatura de la Ciudad 2.257 el 14 de diciembre de 2006, y por ley nacional 26.357 sancionada el 28 de febrero de 2008, transfirió los delitos de lesiones en riña, abandono de personas, omisión de auxilio, exhibiciones obscenas, matrimonios ilegales, amenazas, violación de domicilio, usurpación, daños, ejercicio ilegal de la medicina y los tipificados en las leyes 13.944, 14.346 y el artículo 3º de la ley 23.592.

Continuando por la misma senda, mediante ley 26.702 sancionada el 7 de septiembre de 2011, el Congreso de la Nación transfirió al Poder Judicial de la Ciudad la competencia para investigar y juzgar los delitos y contravenciones cometidos en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires complementarios de los ya transferidos, los delitos contra la Administración Pública, contra la fe pública y los vinculados en materia de competencia pública local. Asimismo, en su artículo 2º dejó establecido que la justicia de la Ciudad de Buenos Aires tendrá competencia para investigar los nuevos delitos de competencia penal ordinaria que eventualmente se estipulen en las leyes nacionales.

Finalmente, el 19 de enero de 2017 el Presidente de la Nación y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires firmaron Convenios para la Transferencia Progresiva de la Justicia Nacional Ordinaria Penal y de la Justicia de las Relaciones de Consumo. Estos convenios fueron rápidamente aprobados por la Legislatura de la Ciudad y se encuentran pendientes de ratificación por el Congreso de la Nación.

Resulta relevante poner de relieve que el primero de estos convenios dispone, en caso de ser aceptado, que se transferirán a la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires 8 Juzgados en lo Criminal y Correccional, 2 Juzgados de Menores, 15 vocalías de los Tribunales Orales en lo Criminal y Correccional, 3 vocalías de Tribunales Orales de Menores, 8 fiscalías en lo Criminal y Correccional, 6 Fiscalías Generales ante los Tribunales Orales Criminales, 1 fiscalía ante los tribunales Orales de Menores, 3 Defensorías Públicas Oficiales ante los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional junto con el personal y los funcionarios de los órganos transferidos.

Es dable destacar que en el caso del convenio de las relaciones de consumo, el Estado Nacional transfiere los 8 juzgados de primera instancia, 3 fiscalías y 3 defensorías, las 6 vocalías de cámara, y una fiscalía y una defensoría de cámara.

La Corte Suprema y sus fallos

Tal como señalamos al principio, la Corte Suprema tuvo interpretaciones restrictivas sobre la autonomía de la Ciudad. Es con el Fallo “Corrales”  en primer término y luego en “Nisman” que puso fin a esa tendencia y comenzó a transitar el camino contrario.

En efecto, en “Corrales” -por mayoría- la Suprema Corte resaltó que, en virtud del reconocimiento constitucional de la autonomía de la ciudad sólo puede concluirse que el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio y que su continuidad está supeditada a que tengan lugar los convenios de transferencia de competencias. (Este mismo criterio fue sostenido en “Nisman”).

Asimismo y, dado el tiempo transcurrido desde la reforma de 1994 (más de veinte años), exhortó a las autoridades competentes para que adopten las medidas necesarias a los efectos de garantizarle a la Ciudad el pleno ejercicio de las competencias ordinarias en materia jurisdiccional.

Pero, a mi modo de ver, el verdadero punto de inflexión en la jurisprudencia de la Corte con relación a la autonomía jurisdiccional de la Ciudad llegaría el 4 de abril de este año con lo decidido en los casos “GCBA c/ Provincia de Córdoba” y “Bazán”.

Fallo GCBA c/ Córdoba, provincia de s/ ejecución fiscal

En este caso la Suprema Corte resolvió, por mayoría, equiparar a la Ciudad de Buenos Aires con las Provincias y le reconoció a la Ciudad el mismo derecho a la competencia originaria de la Corte.

Para así decidir, Maqueda, Lorenzetti y Rosatti, se apartaron de lo resuelto por esa Corte en el año 2007, y en el precedente “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego, Provincia de” en el que habían denegado el derecho de la Ciudad a la competencia originaria. 

Ello a la luz de lo resuelto en el caso “Nisman” que, ahora exige reexaminar el modo de coordinar la autonomía plena jurisdiccional de la Ciudad con la prerrogativa de las provincias como aforadas a la competencia originaria de la Corte. 

En tal sentido, manifestaron que los criterios para la apertura de la instancia originaria del art. 117 de la Constitución Nacional fueron elaborados por ese Tribunal mucho antes de la reforma constitucional de 1994 y de lo resuelto en el precedente “Nisman”. En efecto, antes de esto la Ciudad no formaba parte del dialogo federal.

Luego de un relato que atraviesa los diversos períodos históricos y los cambios que sufrió el status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires, concluyeron que el art. 129 de la Constitución reformada en 1994 la reconoce como una  “ciudad constitucional federada”.

En tales condiciones, sostuvieron que dado el nuevo marco constitucional se impone que la Corte se desligue de 25 años de instituciones porteñas inconclusas y, en consecuencia, se reconozca que la  Ciudad tiene el mismo puesto que las provincias en el sistema normativo que rige la jurisdicción de los Tribunales Federales y, por lo tanto, el mismo derecho a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Por su parte, en su voto, Rosenkrantz llegó a la misma conclusión, pero con distintos argumentos. Sostiene que el art. 129 de la Constitución Nacional le confirió un nuevo status a la Ciudad que hizo descartar su pertenencia al Estado Nacional y, en tales condiciones, para resolver el caso en virtud de la competencia en razón de la persona, correspondía: 1) mantener el criterio de la Corte según el cual la Ciudad de Buenos Aires es equiparada a un vecino de provincia; o 2) por el contrario si debe recibir el mismo trato que una provincia.

Con el fin de descartar la primera hipótesis, indicó que el vocablo “provincia” es utilizado en numerosas cláusulas constitucionales que son de aplicación también a la Ciudad. Mencionó entre otros el art. 5 que impone a las provincias ciertos derechos y deberes, tales como el de organizarse bajo el sistema representativo y republicano.  

La misma circunstancia se produce con el deber de otorgar reconocimiento a los actos públicos y procedimientos judiciales de otra provincia (art. 7°), la prohibición de establecer aduanas interiores o cualquier derecho de circulación sobre el tránsito sobre efectos de producción nacional o de mercancías despachadas por las aduanas exteriores (arts. 9° y 10), la prohibición de establecer derechos de tránsito de artículos que pasen por el territorio de una provincia a otra (art. 11) y la prohibición de establecer restricciones de diverso tipo a la libre navegación (art. 12). 

Asimismo, citó jurisprudencia de esa Corte en la que se decidió que estos artículos eran aplicables a la Ciudad de Buenos Aires, incluso antes de la reforma constitucional de 1994. Del mismo modo, recordó que para negarle a la Ciudad el carácter de aforada a la competencia originaria podría sostenerse que su equiparación a un vecino no afecta ninguna de las atribuciones reconocidas en el art. 129 de la Constitución, tal como se hizo en “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego, Provincia de”.

En tales condiciones, concluyó que la Ciudad debe ser tratada como un Estado, en el mismo sentido que las Provincias son Estados. 

A mayor abundamiento, sostuvo que desde la reforma constitucional de 1994, tiene el mismo lugar que las provincias en el sistema normativo que rige la jurisdicción de los tribunales federales y, por lo tanto, el mismo derecho a la competencia originaria de la Corte Suprema.

Fallo Bazán

En esta ocasión, al decidir sobre una contienda negativa de competencia entre un juzgado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y uno con competencia nacional ordinaria resolvió, por mayoría (Lorenzetti, Rosatti y Maqueda), que de aquí en adelante: será el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el órgano encargado de conocer en los conflictos de competencia que se susciten entre dos órganos jurisdiccionales con competencia no federal con asiento en la Ciudad.

Para así decidir, consideraron, en primer término que la contienda debía ser resuelta de acuerdo a lo dispuesto en los precedentes “Nisman” y “Corrales” en cuanto a que luego de la reforma constitucional de 1994, las competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria deben ser transferidas al Poder Judicial de la Ciudad.

En ese sentido, recordaron que: a) el artículo 129 de la Constitución Nacional reconoció a la Ciudad de Buenos Aires el status de “Ciudad Constitucional Federada”; b) en el año 1995 el Congreso de la Nación y la Legislatura local acordaron que la transferencia de los fueros ordinarios, su competencia y partidas presupuestarias a cargo de la justicia nacional ordinaria con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al Poder Judicial de la Ciudad se produciría por un acuerdo entre los gobiernos ratificado por los poderes legislativos de ambos estados; c) que dicho compromiso sólo se limitó al traspaso de la competencia penal reducida a algunos delitos (v. los convenios reseñados más arriba). 

En la misma sintonía recalcaron que el escaso acatamiento del texto constitucional en cuanto al reconocimiento jurisdiccional de la CABA motivó la exhortación oportunamente realizada en los fallos “Corrales” y “Nisman”. Sostuvieron, asimismo, que el inmovilismo en torno a la transferencia  constituye un desajuste institucional grave y que este incumplimiento también impacta negativamente en la distribución de los recursos públicos dado que las 23 provincias restantes financian los gastos que demanda la administración de justicia en la ciudad. 

Por su parte, en su disidencia Rosenkrantz entendió que es la Corte Suprema la que debe resolver la contienda negativa de competencia dado que el conflicto involucró a dos tribunales que carecen de un órgano superior jerárquico en común que pueda resolver la contienda.  

En tales condiciones, manifestó que lo resuelto en la causa “Nisman” no es de aplicación al caso, puesto que, en ese precedente, una mayoría de la Corte admitió que el carácter nacional de los magistrados ordinarios de la Ciudad es meramente transitorio, pero que ello no implicó negarles ese carácter. 

En tal sentido, manifestó que el carácter de los jueces nacionales ordinarios con asiento en la Ciudad de Buenos Aires se encuentra supeditado, como ya lo señaló la Corte en otras oportunidades, a la celebración de los correspondientes convenios de transferencia de competencias. 

Finalmente, al expedirse en “Romero, Andrés Obdilon c/ Galeno A.R.T. S.A. s/ daños y perjuicios (accidente de trabajo)”, sentencia del 25 de junio de 2019, la Corte remitió a lo resuelto en “Bazán” y, en consecuencia, reiteró: que corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires conocer en los conflictos de competencia suscitados entre dos órganos judiciales no federales con asiento en la Ciudad.  

El dato distintivo en este caso es que la contienda de competencia se trabó entre dos órganos con competencia nacional ordinaria y no entre un juzgado de la Ciudad y otro con competencia nacional ordinaria como sucedió en Bazán.

Conclusiones 

Como hemos visto, el camino hacia la autonomía plena de la Ciudad se encuentra inconcluso. A pesar de los avances que hubo y que fueron señalados, es evidente que, tal como lo señaló la Corte Suprema en los fallos citados, resta mucho por hacer con relación a la transferencia de la justicia. 

La situación en la que nos encontramos lesiona por igual los derechos de los ciudadanos porteños como a los de toda la nación. 

A los primeros por cuanto se les niega la posibilidad de litigar en la justicia local los conflictos ordinarios que se susciten. En este sentido, a diferencia de lo que sucede con los ciudadanos de la Argentina que no habitan en la Ciudad,  se da el absurdo de que para tramitar un simple divorcio se deba acudir a la justicia nacional en vez de la local. 

A los segundos, por cuanto con el pago de sus impuestos contribuyen a solventar los gastos de la justicia nacional a la que sólo tenemos acceso los porteños. 

Por otra parte, esto explica, en alguna medida, porqué se torna tan dificultoso brindar soluciones a las problemáticas que hoy existen en materia de infraestructura y funcionamiento en la justicia nacional. Está claro que ni las autoridades nacionales, ni los diputados y senadores que representan a las provincias del interior, tienen entre sus preocupaciones principales ocuparse de estas cuestiones. 

En este sentido, no existen razones que justifiquen que los ciudadanos porteños, en cuanto a la aplicación del Derecho común, se vean sujetos a magistrados y procedimientos determinados por el Estado Nacional, cuando los habitantes del resto de las Provincias definen autónomamente tales aspectos que resultan inherentes al propio Gobierno local. 

En tales condiciones, al cumplirse 25 años de la reforma de la Constitución Nacional y a 23 años de la sanción de la Constitución porteña, resulta imperioso -frente al considerable inmovilismo que se ha observado hasta la fecha- que se arbitren medidas efectivas que conduzcan a cumplir con los mandatos constitucionales relativos a la autonomía de la Ciudad y sus facultades jurisdiccionales, y se erradiquen todas aquellas acciones que -de hecho- implican marchar en sentido contrario. 

* Abogado (UBA). Secretario Letrado en la justicia porteña en los períodos 2010-2012 y 2014-2016. Actualmente es Consejero de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires y miembro de las comisiones de Selección y Fortalecimiento Institucional y Planificación Estratégica.