LA JUSTICIABILIDAD DIRECTA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES POR PARTE DE LA CORTE IDH

Introducción

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante SIDH) ha incorporado a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (en adelante DESCA) ya desde el año 1948, a la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. Entre ellos incluía el derecho a la protección a la maternidad y la infancia, el derecho a la preservación de la salud y al bienestar, el derecho a la educación, el derecho a los beneficios de la cultura, el derecho al trabajo y a una justa retribución, el derecho a la seguridad social y otros.

Por otro lado, el instrumento que tiene mayor envergadura en el SIDH es la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante la Convención o la CADH), que ha distinguido en su texto a los derechos civiles y políticos de los derechos económicos, sociales y culturales.

Así, ha incluido a los primeros en su capítulo II y ha contenido a los segundos en un único artículo que conforma exclusivamente el capítulo III de la Convención y reza lo siguiente:

Capítulo III

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Artículo 26.  Desarrollo Progresivo

Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados

En atención a este precepto, histórica y tradicionalmente la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte, la Corte IDH o el Tribunal, indistintamente) ha interpretado su competencia para entender sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, de modo indirecto o por conexidad con los derechos civiles y políticos.

Esto quiere decir, por ejemplo, que la Corte entendía sobre derecho a la salud por vía de conexidad con el derecho a la vida y el derecho a la integridad personal.

En congruencia con ello, la Corte IDH limitaba su competencia en esta materia a la supervisión directa de la obligación de progresividad, y su consecuente deber de no regresividad, de los derechos derivados de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en adelante la Carta de la OEA o la Carta.

Con la entrada en vigor del Protocolo de San Salvador^[1] (en adelante el Protocolo) en el año 1999, se amplió la competencia de la Corte IDH, admitiéndose la aplicación del sistema de peticiones individuales -artículo 19, párrafo 6-,^[2] a los casos de violación del derecho a la educación^[3] y de algunos derechos sindicales^[4], contenidos en dos artículos del Protocolo.  

Si bien dicho criterio fue sostenido mayoritariamente a lo largo de la vida de Corte, existieron posiciones que sostenían la justiciabilidad directa de los DESCA, tal como la que ha sido expresada por el juez Ferrer Mac-Gregor en su voto concurrente del caso Suárez Peralta^[5], en el año 2013.

A partir de agosto de 2017, con el caso Lagos del Campo vs. Perú, la Corte dio un giro jurisprudencial rotundo, pues abandonó la posición sostenida durante años y asumió competencia para declarar la violación directa del artículo 26 de la Convención Americana por la vulneración del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.

Con ello, la Corte IDH sentó un precedente fundamental para la justiciabilidad de los DESCA en el Sistema Interamericano, admitiendo que nuevos derechos sean tratados en el sistema de peticiones individuales. 

Luego del caso Lagos del Campo vs. Perú, la Corte ha resuelto en menos de dos años otros cinco casos en los que declaró la violación del artículo 26 de la Convención.

Los dos casos que siguieron el precedente de Lagos del Campo también han sido en relación con el derecho al trabajo. El primero fue Trabajadores Cesados del Petroperú vs. Perú, con sentencia de noviembre de 2017, mientras que el segundo fue San Miguel Sosa y otras vs. Venezuela, con sentencia de febrero de 2018.

En el tercero y cuarto caso, la declaración de violación del artículo 26 ha sido en relación al derecho a la salud. Los casos fueron Poblete Vilches y otros vs. Chile y Cuscul Pivaral y Otros vs. Guatemala, resueltos en marzo y agosto de 2018 respectivamente.

Por último, en marzo de 2019 se ha resuelto el caso Muelle Flores vs. Perú, mediante el que se ha declarado la violación del artículo 26 en relación al derecho a la seguridad social.

De acuerdo a la importancia de lo expuesto me propongo en este trabajo el humilde objetivo de abordar los seis casos en los que la Corte IDH ha declarado la violación directa del artículo 26. La meta será repasar los argumentos brindados por los integrantes de la Corte IDH, en los que trazaron los fundamentos que sustentan el cambio de criterio en relación a su competencia.

Asimismo, resulta de suma relevancia subrayar que esta saga de sentencias contó con sólidas disidencias sostenidas por los jueces Eduardo Vio Grossi y Humberto Sierra Porto. Será también objeto del presente abordar los argumentos que han vertido individualmente, lo que permitirá dar a conocer el alcance del debate que estas resoluciones han suscitado dentro de las esferas de la Corte IDH.

Finalmente, expondré un resumen del trabajo y presentaré una breve reflexión.

Quiero destacar que si bien no me adentraré en el análisis de los hechos y el derecho aplicado en cada uno de esos casos, pues ello será materia de otro trabajo, para una mejor ilustración mencionaré los hechos brevemente.

Tal como he mencionado, el presente artículo sólo abordará los fundamentos relativos a la competencia de la Corte IDH para declarar la violación directa del artículo 26.

Considero que revisar las decisiones de la Corte y ponerlas en debate nos permite conocer sus fundamentos, analizar aciertos y errores y, desde cada uno de nuestros lugares, generar pequeños aportes que contribuyan al desarrollo y fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

1. Caso Lagos Del C ampo vs. PERÚ^[6] (Agosto de 2017)

El 31 de agosto de 2017 la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó sentencia en el caso Lagos del Campo vs. Perú representando un gran paso jurisprudencial, en tanto fue la primera vez en la historia que el Tribunal declaró la violación directa del artículo 26^[7] de la Convención Americana de Derechos Humanos, en relación al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.

Debe destacarse que esta sentencia marcó un hito trascendental para la Corte IDH, en tanto declaró la justiciabilidad plena de los DESCA, dejando atrás la jurisprudencia histórica, en la que se subsumía, por conexidad o vía indirecta, el contenido de los DESCA a los derechos civiles y políticos.

El caso se vinculaba con el despido del señor Alfredo Lagos del Campo como consecuencia de declaraciones realizadas durante una entrevista para la revista “La Razón”, oportunidad en la que denunció que el directorio de la empresa habría empleado el “chantaje y la coerción” para llevar a cabo “fraudulentas elecciones al margen del Comité Electoral”. Con motivo de las manifestaciones recogidas en la entrevista, el señor Lagos del Campo fue despedido bajo la causa de haber realizado una falta grave de palabra contra el empleador.

El señor Lagos del Campo impugnó dicha decisión ante los órganos competentes, sin obtener respuestas favorables. Con motivo de ello, el señor Lagos del Campo perdió su empleo, la posibilidad de acceder a una pensión por jubilación, así como ejercer sus derechos como representante de los trabajadores.

• Los fundamentos de la mayoría

En el desarrollo de su sentencia, la Corte aludió a los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos y, mediante una interpretación evolutiva, refirió a los argumentos vertidos en el caso Acevedo Buendía y otros vs. Perú para aseverar que tenía “competencia para conocer y resolver controversias relativas al artículo 26 de la Convención Americana, como parte integrante de los derechos enumerados en la misma, respecto de los cuales el artículo 1.1^[8] confiere obligaciones generales de respeto y garantía a los Estados.”

Destacó también que el artículo 26 se encuentra en el Capítulo III de la Convención, que integra la Parte I de dicho instrumento, titulada “Deberes de los Estados y Derechos Protegidos”. Por lo tanto, está sujeto a las obligaciones generales de “respeto” y “garantía” contenidas en el capítulo I, titulado “Enumeración de Deberes”, del mismo modo que están sujetos los “Derechos Civiles y Políticos”, contenidos en el capítulo II. 

En atención a las prescripciones del artículo 26 de la Convención, la Corte aludió a la Carta de la OEA y, para precisar el alcance del mencionado artículo, se remitió al artículo XIV^[9] de la Declaración Americana^[10], interpretado a la luz del artículo 29^[11] de la Convención Americana.

Por otro lado, y más allá de lo contenido en el artículo 26 de la CADH, hizo mención del reconocimiento del derecho al trabajo en el corpus normativo internacional, vigente en muchos de los Estados de la región.

Así, de manera sucinta, la Corte desarrolló y concretó por primera vez una condena específica por la violación del artículo 26 de la CADH.

• Las disidencias

Resulta importante destacar que los Jueces Eduardo Vio Grossi y Humberto Antonio Sierra Porto, votaron parcialmente en disidencia en relación a la violación del artículo 26 de la CADH. Y, no obstante sea celebrado el avance hacia la justiciabilidad directa de los DESCA, deben atenderse las argumentaciones que presenta la disidencia, pues resultan muy sólidas y contribuyen a reflexionar sobre el accionar de la Corte.

Así, el juez Vio Grossi señaló que la Corte extralimitó su competencia ya que la Convención hace una distinción entre “derechos reconocidos” -los derechos civiles y políticos- y “derechos no reconocidos” -los DESCA-. Estos últimos estarían por fuera del sistema de protección, salvo los que han sido incorporados en el Protocolo de San Salvador^[12], razón por la cual no pueden ser sometidos al conocimiento y resolución de la Corte.

Por su parte, el juez Sierra Porto retomó los argumentos vertidos en el caso González Lluy y otros vs. Ecuador contra la justiciabilidad directa de los DESCA a partir del artículo 26 de la CADH. Así, desarrolló una poderosa argumentación en la que sostuvo que el mencionado artículo no establece un catálogo de derechos, sino que establece la obligación de cumplir con el desarrollo progresivo -reconociendo el deber de no regresividad- de los derechos que puedan derivarse de la Carta de la OEA (y no de otros instrumentos), y es sobre el cumplimiento de esta obligación que la Corte puede supervisar de manera directa.

Asimismo, estimó inconcebible que la Corte no haga referencia al Protocolo de San Salvador y sus alcances ya que por medio de ese dispositivo los Estados resolvieron limitar la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH o la Comisión) y la Corte para conocer en casos contenciosos que no se encuentren relacionados con algunos derechos sindicales y con el derecho a la educación. 

Además de ello, el juez Sierra Porto consideró que la decisión presentaba tres graves falencias argumentativas. En primer término, no estaba motivado el cambio jurisprudencial realizado, al mismo tiempo que confusa y erróneamente se sostuvo en el precedente Acevedo Buendía, caso en el que no se ha declarado la violación del artículo 26.

En segundo término, el Tribunal utilizó un solo método de interpretación -interpretación evolutiva- para arribar a la decisión, desconociendo lo establecido en artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados^[13] (en adelante CVDT). Y, en tercer término, la sentencia no abordó específicamente los problemas de competencia sobre el artículo 26 de la CADH, confundiéndolo con la existencia del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral. 

• El principio iura novit curia

Otro hito a destacar es que, para examinar el alcance del artículo 26 de la CADH y declarar la violación al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, la Corte aplicó en su sentencia el principio iura novit curia, “el tribunal conoce el derecho”, en razón de que la Comisión omitió pronunciarse respecto de estos derechos y su eventual admisibilidad. En atención a ello y a que el peticionario solicitó desde sus primeros escritos la protección de sus derechos a un “juicio justo y el derecho al trabajo”, la Corte estimó necesaria su aplicación para examinar el artículo 26.

Se infiere que la Comisión habría omitido pronunciarse en relación al derecho al trabajo debido al desarrollo jurisprudencial previo de la Corte IDH, donde su competencia para analizar los DESCA se encontraba subsumida a la de los derechos civiles y políticos.

En relación a la utilización de este principio  el Juez Roberto F. Caldas, en su voto razonado, sostuvo que no era necesaria en tanto la víctima había invocado su derecho en numerosos escritos y consideró irrazonable exigir que las partes aleguen un artículo específico de una norma internacional, más aun teniendo en cuenta que ello podría derivar en una afectación del derecho a un recurso sencillo y rápido que se consagra en el artículo 25 de la Convención.

Por su parte, el Juez Sierra Porto consideró “sumamente atrevido” hacer uso del principio iura novit curia, dado que “no puede ser utilizado en cualquier circunstancia y sin acudir a ciertos criterios de razonabilidad y pertinencia”, menos aún debe utilizarse para “sorprender a un Estado con una violación que no preveía en lo más mínimo y que no tuvo la oportunidad de controvertir ni siquiera en los hechos”.

2. Caso Trabajadores Cesados de Petroperú y Otros vs. Perú^[14] (Noviembre de 2017)

Luego del caso Lagos del Campo  la Corte ha dictado sentencia en dos casos vinculados con el derecho al trabajo y ha declarado la violación de artículo 26 de la CADH. El primero, ha sido el caso Trabajadores Cesados de Petroperú y Otros vs. Perú, con sentencia del 23 de noviembre de 2017 y el segundo San Miguel Sosa y otras vs. Venezuela, con sentencia del 8 de febrero de 2018.

El caso Trabajadores Cesados de Petroperú y otros se enmarca en la problemática de ceses de funcionarios del sector público llevados a cabo en la década de los noventa en Perú. Estos ceses implicaron la existencia y ejecución de programas especiales de racionalización de personal de empresas incluidas en el proceso de promoción de la inversión privada llevada a cabo conforme el Decreto Legislativo Nº 674, como fue el caso de aquellos llevados a cabo por Petroperú y Enapu, y de programas de evaluación de personal que derivaron en el cese por “causal de excedencia” de algunos trabajadores de entidades estatales.

• Los fundamentos de la mayoría

En este caso, la Corte remitió a lo establecido en Lagos del Campo vs. Perú y amplió sus argumentos en relación al derecho al trabajo, no así en torno a su competencia.

• Las disidencias

Frente a ello, el juez Vio Grossi en su voto individual, reiteró los argumentos vertidos en el caso Lagos del Campo. Y destacó que, más allá de su existencia, los derechos económicos, sociales y culturales no son susceptibles de ser judicializados ante la Corte; salvo que ello sea contemplado por algún tratado, tal como el Protocolo de San Salvador lo hace en relación a determinados derechos.

Asimismo, el juez Sierra Porto en su voto parcialmente disidente, reiteró su discrepancia respecto de la interpretación efectuada por sus colegas en Lagos del Campo. En relación a ello, desarrolló las reglas y principios de interpretación de la Convención y los tratados sobre los que la Corte tiene competencia. Así, estableció que en primer lugar la Convención debe ser interpretada sobre la base de criterios objetivos^[15].

Luego, citando tanto al Preámbulo de la Convención como a su artículo 29, reconoció la existencia del principio pro personae y de la lógica integracionista del Sistema Interamericano como pautas interpretativas. Sostuvo que dichos factores permiten que el contenido de la Convención evolucione y se mantenga como  un “instrumento vivo”^[16]. No obstante ello, destacó que “la interpretación que hace la Corte no es -ni debe ser- absolutamente libre, sino que se debe realizar en el marco de lo previsto por reglas secundarias de derecho internacional que determinan el valor normativo de las fuentes del derechos y la manera en que éstas deben ser interpretadas.”

Por último, el juez Sierra Porto realizó una reflexión en torno a la implementación de la Convención en el ámbito nacional y previno sobre el impacto que podría tener el abuso del principio pro personae y de la interpretación evolutiva, tanto en la legitimidad de las sentencias, como en su implementación como criterios hermenéuticos en la resolución de controversias en el ámbito nacional.

3. Caso San Miguel Sosa y Otras vs. Venezuela^[17] (Febrero de 2018)

El caso se vinculaba con la violación de una serie de derechos de tres personas que prestaron servicios durante varios años en un organismo adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela. En marzo de 2004, por discrecionalidad del superior jerárquico, finalizaron sus contrataciones. Las peticionarias alegaron que ello había sido consecuencia de un acto de desviación de poder, en tanto la interrupción de las contrataciones habría estado motivada por una voluntad de represalia y persecución política.

Frente a ello, la Corte reiteró nuevamente los argumentos vertidos en los casos comentados previamente en torno a su competencia, y volvió a aplicar el principio iura novit curia para declarar la violación del derecho al trabajo, reconocido en el artículo 26 de la Convención. Ello, en tanto no había sido alegado ni por la Comisión ni por las partes.

4. Caso Poblete Vilches y Otros vs. Chile^[18] (Marzo de 2018)

Luego de estos tres casos vinculados con el derecho al trabajo, la Corte resolvió en marzo de 2018 el caso Poblete Vilches y Otros vs. Chile y se pronunció por primera vez sobre el derecho a la salud de manera autónoma.

El presente caso se vincula con la atención brindada al señor Poblete Vilches en el Hospital Público Sótero del Río, quien ingresó dos veces al mencionado nosocomio siendo una persona mayor. Durante el primer ingreso se le practicó una intervención, encontrándose inconsciente y sin el consentimiento de la familia. Asimismo, fue dado de alta tempranamente y sus familiares tuvieron que contratar una ambulancia privada para trasladarlo a su domicilio, ya que el hospital no contaba con ambulancias disponibles.

Durante el segundo ingreso, se le negó al señor Poblete Vilches el tratamiento adecuado para preservar su salud y como consecuencia de ello falleció en hospital el día 7 de febrero de 2001. Además, el caso se relacionaba con las investigaciones y acciones judiciales que se realizaron para esclarecer su muerte.

• Los fundamentos de la mayoría

En cuanto a su competencia, retomó los argumentos vertidos en Lagos del Campo y reiteró que los derechos civiles y políticos como los económicos, sociales, culturales y ambientales, “deben ser entendidos integralmente y de forma conglobada como derechos humanos, sin jerarquía entre sí y exigibles en todos los casos ante aquellas autoridades que resulten competentes para ello”. En el mismo sentido remitió nuevamente al caso Acevedo Buendía vs. Perú, a la Carta de la OEA y a la Declaración Americana, sin presentar nuevas argumentaciones.

Asimismo, destacó que del contenido del artículo 26 se desprenden dos tipos de obligaciones, además de las contenidas en el artículo 1 de la Convención. Por un lado, la obligación de adoptar medidas de carácter progresivo, por las que los Estados deben avanzar hacia la plena efectividad de los DESCA, lo que a su vez prescribe la obligación de no regresividad. Por otro lado, impone a los Estados la obligación de adoptar medidas de carácter inmediato, que deben ser adecuadas, deliberadas y concretas a fin de asegurar la plena realización de tales derechos.

• La disidencia

El juez Sierra Porto reiteró los argumentos vertidos en el caso Lagos del Campo en relación a las falencias que presenta la justiciabilidad directa del artículo 26 de la Convención y destacó que su voto a favor en el punto resolutivo no debe entenderse como una aceptación de esa tesis, sino como un voto en favor de la responsabilidad internacional de Chile por la falta de atención médica del señor Poblete Vilches, que derivó en la violación a sus derechos a la integridad personal y a su vida en relación con el derecho a la salud.

Tal como lo había manifestado anteriormente, sostuvo que el voto mayoritario había incurrido en el mismo error que los casos descritos previamente, en tanto asumió una posición consecuencialista que “funde -y confunde- la afectación a la integridad y la vida con la violación del derecho a su salud.”

Asimismo, sostuvo que la indivisibilidad de los derechos no puede ser motivo para modificar la competencia del Tribunal. En la misma línea, destacó su preocupación en torno a la utilización del artículo 26 como norma de remisión a toda la normativa nacional e internacional relativa a DESCA, pues resulta una práctica que se aleja deliberadamente de las reglas de la CVDT y de las fuentes de derecho internacional, y se constituye como “un acto de creación normativa y de expansión de competencias” nunca antes visto en la comunidad internacional.

5. Caso Cuscul Pivaral y Otros vs. Guatemala^[19] (Agosto de 2018)

En agosto de 2018 la Corte volvió a declarar la violación del derecho a la salud en el caso Cuscul Pivaral y Otros vs. Guatemala.

El caso se vinculaba con 49 personas que fueron diagnosticadas entre los años 1992 y 2004 con el VIH en Guatemala y sus familiares. Se destaca que la mayoría de ellas no recibió atención médica estatal previo al año 2004 y esta omisión tuvo un grave impacto en su situación de salud, vida e integridad personal. Al momento de la sentencia, 15 personas ya habían fallecido. Asimismo, ha quedado demostrado que algunas de ellas tenían una o varias de las siguientes condiciones: contrajeron enfermedades oportunistas y en algunos casos fallecieron por causa de estas enfermedades, eran personas de escasos recursos, eran madres o padres que eran el sustento económico y/o moral de sus familias, contaban con baja escolaridad, los efectos de su condición como personas que viven con el VIH no les permitió realizar la misma actividad previa a su contagio, vivían en zonas alejadas de las clínicas donde debían recibir atención médica, y eran mujeres embarazadas.

• Los fundamentos de la Corte

Este caso es muy interesante ya que el alcance del derecho a la salud como derecho autónomo se configuró como el principal problema jurídico planteado por las partes. De acuerdo a ello y a la gran importancia que reviste el tema para la seguridad jurídica en el Sistema Interamericano, la Corte decidió efectuar una interpretación del artículo 26 de la Convención y su relación con los artículos 1.1, 2, 62 y 63. Para ello hizo uso de los métodos de interpretación estipulados en los artículos 31 y 32 de la CVDT y de las normas de interpretación que se desprenden del artículo 29 de la Convención.

• Interpretación literal

En primer lugar procedió a efectuar una interpretación literal y sostuvo que “el sentido corriente que ha de atribuirse a la norma prevista en el artículo 26 de la Convención, es que los Estados se comprometieron a hacer efectivos “derechos” que derivan de las normas económicos, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA”. Por lo tanto, debe entenderse que los Estados acordaron adoptar medidas en miras de dar efectividad plena a los “derechos” reconocidos en la Carta.

Asimismo, señaló que el compromiso de los Estados de “adoptar providencias”, “para lograr progresivamente la plena efectividad” de los derechos que derivan de la Carta, se refiere a la naturaleza de la obligación que emana de dicha norma, y no a la falta de existencia de obligaciones.

También recogió la interpretación realizada por el Comité DESC en su Observación General Nº 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes y reiteró que la realización progresiva de los DESC implica esencialmente, aunque no exclusivamente, la obligación de adoptar medidas para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados y, por lo tanto, pueden ser objeto de rendición de cuentas y, en su caso, susceptibles de ser exigidos en las instancias correspondientes.

• Interpretación sistemática

En segundo lugar realizó una interpretación sistemática, teniendo en cuenta el contexto en el que se inscribe la Convención, es decir, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En razón de ello, la Corte consideró que el artículo 26 debe leerse en relación con las demás cláusulas de la Convención, como así también con otros instrumentos relevantes. Destacó también que el artículo 26 se encuentra en el Capítulo III de la Convención, que integra la Parte I de dicho instrumento, titulada “Deberes de los Estados y Derechos Protegidos”. Por lo tanto, está sujeto a las obligaciones generales de “respeto” y “garantía” contenidas en el capítulo I, titulado “Enumeración de Deberes”, del mismo modo que están sujetos los “Derechos Civiles y Políticos”, contenidos en el capítulo II. 

Asimismo, destacó que los derechos derivados del artículo 26 no sólo están sujetos a las obligaciones generales de la Convención por cuestiones formales, sino también en razón de la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos.

Por otra parte, la Corte destacó que ejerce jurisdicción plena sobre todos los artículos y disposiciones de la Convención, sobre la base de los artículo 62 y 63 y que, como cualquier otro órgano con funciones jurisdiccionales, “tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia competencia (compétence de la compétence) y, por otra parte, “que la Corte debe tener en cuenta que los instrumentos de reconocimiento de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria presuponen la admisión, por los Estados que la prestan, de resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción”^[20]

Asimismo, hizo referencia al Protocolo de San Salvador y sostuvo que no existen elementos para considerar que los Estados quisieron limitar la competencia del Tribunal para conocer sobre violaciones del artículo 26 de la CADH. Y advirtió que dicho instrumento no ha modificado el contenido y el alcance de los efectos de la Convención, cuyas enmiendas sólo proceden de acuerdo a lo establecido en el artículo 76.

• Interpretación teleológica

En tercer lugar, la Corte realizó una interpretación teleológica de la Convención de acuerdo a lo establecido en su Preámbulo. Así afirmó que el objeto y fin de este instrumento es “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos” y que el artículo 29 prevé expresamente el principio pro personae como pauta interpretativa.

• Medios complementarios de interpretación

En cuarto lugar, la Corte analizó los medios complementarios de interpretación, de conformidad con el artículo 32 de la CVDT. Así, hizo referencia a los trabajos preparatorios de la Convención y destacó manifestaciones^[21] que daban cuenta que los Estados tenían voluntad de que los derechos contenidos en el artículo 26 queden sujetos a las obligaciones generales de los Estados.

Así, la Corte concluyó que dicha interpretación permite afirmar que el artículo 26 protege los derechos que derivan de las normas económicas, sociales y de educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA y por lo tanto deben ser entendidos de acuerdo a las demás cláusulas de la Convención.

• La disidencia

Sierra Porto sostuvo, al igual que en el caso Poblete Vilches, que era innecesario el análisis del artículo 26 entendido de manera autónoma y sostuvo que la conexidad, como mecanismo de protección indirecta de los DESCA, puede resultar efectivo para la protección y garantía de los derechos de las víctimas.

6. Caso Muelle Flores vs. Perú^[22] (Marzo de 2019)

El caso Muelle Flores es el primer caso en que la Corte IDH se pronunció respecto del derecho a la seguridad social, en particular sobre el derecho a la pensión, de manera autónoma, como parte integrante de los DESCA.

Dicho caso aludía al señor Muelle Flores, un pensionista jubilado bajo el Decreto Ley Nº 20530, que dejó de recibir el pago de sus pensiones desde febrero de 1991 por parte de una empresa estatal que fue privatizada, a pesar de contar con varias sentencias judiciales dictadas a su favor, que ordenaban la restitución del pago.

a) Fundamentos de la Corte

En relación a la justiciabilidad del artículo 26, la Corte simplemente refirió al caso Lagos del Campo vs. Perú y a las decisiones posteriores, especialmente Poblete Vilches y Otros vs. Chile, en las que ha desarrollado sus fundamentos relativos a su competencia, expuestos previamente en este trabajo.

b)Las disidencias

I. Vio Grossi

El juez Vio Grossi, en su voto parcialmente disidente efectuó una interpretación del artículo 26 y luego expuso los motivos por los que no concuerda con la interpretación efectuada previamente por la Corte IDH en el caso Cuscul Piraval, pues sostuvo que en todos los métodos de interpretación implementados, el Tribunal incurrió en errores que consecuentemente lo conducen a resultados erróneos.

• Interpretación literal

Así, afirmó que mediante el método literal, puede interpretarse que el artículo 26 no establece derechos, sino que alude a obligaciones de hacer, no así de resultado, asumidas por los Estados Partes. Al referir a la interpretación efectuada por la Corte, sostuvo que ésta confunde la interpretación literal con la teleológica, pues hace prevalecer lo que considera que es el objeto y fin de la norma por sobre sus términos y ello la conduce a falsas conclusiones.

• Interpretación subjetiva

En cuanto al método subjetivo sostuvo que el artículo 26 de la Convención fue adoptado de modo tal que se distinguiera de lo previsto para las disposiciones relativas a derechos civiles y políticos, pues sus derechos no son “consagrados”, sino que “derivan” de lo previsto en la Carta de la OEA y, además, no son justiciables; y que en relación a ello, el Tribunal omitió presentar argumentos que justifiquen la diferencia entre la regulación convencional de los capítulos II y III.

• Interpretación teleológica

En cuanto al método teleológico manifestó que si bien “el objeto y fin de la convención es la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”, ello no debe confundirse con el objeto y fin específico del artículo 26, por medio del cual no se establece derecho alguno sino que se consagran deberes de los Estados. Aseveró que la Corte le asignó al objeto y fin que sostiene a todo el SIDH, el atributo de justificar cualquier interpretación de la Convención, más allá de lo que efectivamente establezca la norma.

II. Sierra Porto

En el mismo sentido, el juez Sierra Porto presentó una interpretación del artículo 26, en miras de determinar la competencia de la Corte en relación con dicho artículo y el alcance de las obligaciones de los Estados. 

• Interpretación Literal

En cuanto a la interpretación literal sostuvo que el artículo 26 no reconoce derechos, sino dispone obligaciones para los Estados de desarrollo progresivo y remite sólo y únicamente a la Carta de la OEA, la que tampoco contiene un catálogo de derechos. Además, destacó que la obligación de hacer de los Estados se encuentra condicionada a los recursos disponibles.

Y que conforme a ello, la esfera de protección que brinda el artículo 26 difiere de la de los derechos civiles y políticos, en tanto no pueden someterse al conocimiento de la Corte casos relativos a estos derechos en su dimensión individual. Contrariamente, sostuvo que el artículo habilita a la Corte a “supervisar de manera directa el cumplimento del deber de desarrollo progresivo y su consecuente deber de no regresividad, de los derechos que puedan derivar de la Carta”.

• Interpretación sistemática

En cuanto a la interpretación sistemática aseveró que el artículo 1.1 y 2 de la Convención se aplican al artículo 26 en su dimensión progresiva, más ello no conduce a sostener la exigibilidad directa de un derecho en particular. Asimismo, destacó que mediante esta interpretación no puede dejarse de lado el Protocolo de San Salvador, en tanto su existencia está ligada directamente a la de la Convención y deben ser leídos de manera conjunta. Señaló que el Protocolo no sólo incorpora de manera más exacta los DESCA, sino que amplía su ámbito de protección, pues define los DESCA que son justiciables en su dimensión individual. 

• Interpretación teleológica

En relación a la interpretación teleológica consideró que si bien el objeto y fin de la Convención es “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”, éste debe ser entendido dentro de los límites que establece el propio instrumento. Y que ni éstos, ni el principio pro personae pueden ser utilizados para validar una opción interpretativa que no se desprende de la norma y que incluso la modifica.

• Interpretación evolutiva

En relación a la interpretación evolutiva, recalcó que no puede hacerse uso de dicho método para añadir derechos al régimen de protección de la Convención ni para otorgarle competencia a la Corte cuando no la tiene y afirmó que este tipo de interpretación en general se utiliza para darle un sentido más amplio al que le hayan dado originalmente sus autores. 

• Métodos complementarios de interpretación

En cuanto a los métodos complementarios, refirió que deben ser utilizados de manera subsidiaria y sostuvo que la Corte ha hecho uso de ellos de manera sesgada, en tanto hizo mención a fragmentos de observaciones de 4 Estados sobre un total de 23 y que del estudio de los trabajos preparatorios no puede concluirse que la voluntad de los Estados era incluir a los DESCA en el régimen de protección previsto por la Convención. 

Finalmente, reiteró que la protección de los DESCA, conforme la competencia otorgada a la Corte por los Estados, puede darse por vía de conexidad con otros derechos reconocidos por la Convención, a través de un mecanismo indirecto, tal como se ha hecho con anterioridad.

Conclusión

A lo largo del trabajo se ha recorrido el camino que ha ido trazando la Corte Interamericana en relación a su competencia para entender de manera directa sobre violaciones de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Así, ha dado el paso inicial en agosto de 2017 con el Caso Lagos del Campo vs. Perú, en el que declaró por primera vez la violación del artículo 26 en relación al derecho al trabajo. Sobre la misma materia ha entendido en los casos Trabajadores Cesados de Petroperú y San Miguel Sosa.

Luego de ello, en el año 2018 ha resuelto dos casos vinculados con el derecho a la salud. Primero Poblete Vilches y seguidamente Cuscul Pivaral, para finalizar en marzo de este año con el caso Muelle Flores en el que abordó el derecho a la seguridad social.

En este trayecto, los argumentos emprendidos por la mayoría se han sustentado fuertemente en una interpretación evolutiva de la normativa internacional, entendiendo a los tratados como “instrumentos vivos”. Y han sostenido su razonamiento en los principios de indivisibilidad e interdependencia de los derechos civiles y políticos y los DESCA, sin jerarquía entre sí e igualmente exigibles.

Contrariamente, la disidencia ha conservado la postura tradicional de la Corte. Así, ha sostenido que los DESCA no se encuentran reconocidos en la Convención Americana y que su esfera de protección difiere de la de los derechos civiles y políticos. En el mismo sentido, han afirmado que los DESCA sólo pueden ser abordados en su dimensión individual, de manera indirecta o por conexidad. Y han subrayado que la Convención debe ser interpretada a la luz del Protocolo de San Salvador, que establece taxativamente los derechos que pueden ser examinados mediante el sistema de peticiones individuales por la Comisión y la Corte IDH.

Tal como ha sido expuesto existe una importante tensión sobre esta cuestión entre los miembros de la Corte. Y si bien el avance hacia la justiciabilidad plena de los DESCA en el Sistema Interamericano, resulta muy significativo -particularmente en un continente que presenta importantes dificultades para garantizar los derechos humanos de sus habitantes y que se configura como el más desigual del mundo-, el punto central en debate no es la justiciabilidad de los DESCA en sí, sino la justiciabilidad de éstos por parte de la Corte IDH, de conformidad con la normativa que se encuentra vigente.

Podría afirmarse entonces que los votos de la disidencia presentan argumentos sólidos y razonables y que, a mi criterio, no han sido abordados en su totalidad a lo largo de las sentencias apuntadas. Me refiero concretamente a la centralidad y plena vigencia del Protocolo de San Salvador como instrumento complementario de la Convención.

Por ello, resulta esperable que los próximos casos que lleguen a conocimiento de la Corte, puedan abordar dichas cuestiones con mayor profundidad, en aras de lograr una necesaria unificación de criterios, acorde a la importancia que presentan los debates en torno a la competencia de la Corte para intervenir de manera directa en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

Entiendo que ello también coadyuvará a resolver interrogantes vinculados a la credibilidad y seguridad jurídica del Sistema Interamericano, a la legitimidad de las decisiones de la Corte y al principio de soberanía de los Estados.

*Abogada de la Pontificia Universidad Católica Argentina. Maestranda en problemáticas sociales infanto-juveniles en la Universidad de Buenos Aires. Secretaria de Letrada a cargo de la Secretaría Letrada de Derecho Internacional de los Derechos Humanos del Ministerio Público de la Defensa de la CABA. mvgorosito@jusbaires.gob.ar

^[1] Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de San Salvador”. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.

^[2] Artículo 19, párrafo 6. “En el caso de que los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artículo 13 fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicación del sistema de peticiones individuales regulado por los artículos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”

^[3] Artículo 13. “Derecho a la Educación. 1. Toda persona tiene derecho a la educación. 2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz. 3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación: a. La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. la enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c. la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; d. se deberá fomentar o intensificar, en la medida de lo posible, la educación básica para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e. se deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales. 4. Conforme con la legislación interna de los Estados partes, los padres tendrán derecho a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos, siempre que ella se adecue a los principios enunciados precedentemente. 5. Nada de lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes.”

^[4] Artículo 8. Derechos Sindicales 1. Los Estados partes garantizarán: a. el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados partes permitirán a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados partes también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente;

^[5] Corte IDH. Caso Suárez Peralta Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de mayo de 2013. Serie C No. 261.

^[6] Corte IDH. Caso Lagos del Campo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C No. 340.

^[7] Artículo 26.  Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

^[8] Artículo 1.  Obligación de Respetar los Derechos.

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

^[9] Artículo XIV.  Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo. Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia.

^[10] Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948

^[11] Artículo 29. Normas de Interpretación. Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:

1. a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
2. b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;
3. c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y
4. d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.

^[12] Artículo 13 y 9.a (?)

^[13] https://www.oas.org/xxxivga/spanish/reference_docs/convencion_viena.pdf

^[14] Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados de Petroperú y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2017. Serie C No. 344.

^[15] Conforme artículo 31 y 32 CDVT y art. 29 de la CADH.

^[16] Cfr. El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal, Opinión Consultiva OC-16/99, párr.. 114, y Caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde Vs. Brasil, párr. 245.

^[17] Corte IDH. Caso San Miguel Sosa y otras Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de febrero de 2018. Serie C No. 348.

^[18] Corte IDH. Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 349.

^[19] Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359.

^[20] Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999. Serie C No. 54, párrs. 32 y 34, y Caso García Prieto y otros Vs. El Salvador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007. Serie C No. 168, párr. 38. 

^[21] Ver párrafos 95 y 96.

^[22] Corte IDH. Caso Muelle Flores Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de marzo de 2019. Serie C No. 375.