LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN FORTALECE LA AUTONOMÍA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
La trilogía “Corrales”, “GCBA c/ Córdoba Provincia de” y “Bazán”
Este año 2019 celebramos el vigésimo quinto aniversario de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Si bien desde 1994 el art. 129 de la Constitución Nacional le reconoce “un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción”, fue recién en 1996 que la ciudad autónoma sancionó su Estatuto Organizativo y eligió a sus primeras autoridades por el voto popular.
Durante estos veinticinco años la Ciudad de Buenos Aires ha ido conformando sus instituciones autónomas y aunque este proceso aún no ha concluido en lo que atañe a sus potestades jurisdiccionales, el traspaso de los fueros nacionales a la jurisdicción local es inexorable.
Hoy la Ciudad de Buenos Aires ocupa un rol preponderante tanto en el escenario político nacional como en la dinámica del diálogo federal.
Sin embargo, hasta hace unos pocos meses la Ciudad de Buenos Aires no podía litigar ante la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Aunque esta jurisdicción constitucional de excepción persigue justamente que ninguno de los miembros de la relación federal se vea obligado a someterse a los tribunales locales de otro, el Máximo Tribunal sostenía que la Ciudad Autónoma no tenía el mismo derecho que las provincias a su competencia originaria.
Si, por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires debía reclamar impuestos o servicios prestados por sus hospitales, o en general, cualquier cuestión de orden local a una provincia o a la Nación, no podía hacerlo directamente ante la Corte Suprema sino que debía someter la controversia a los tribunales de primera instancia de la Nación o de cada una de las veintitrés provincias argentinas.
Es decir que durante estos años la Ciudad de Buenos Aires no sólo tuvo cerrada la puerta de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema sino que no pudo ejercer el derecho con el que cuenta cualquier estado autónomo en nuestro régimen federal a no verse sometido al juzgamiento de los tribunales locales de otra jurisdicción.
Esta línea jurisprudencial se mantuvo vigente durante 20 años, prueba de lo cual fueron las causas "Cincunegui" (1999), "Expreso Río Paraná Sociedad de Responsabilidad Limitada” (2000), "Fisco Nacional (AFIP - DGI), en autos 'GCBA c. Estado Nacional” (2000), “Héctor Rodríguez” (2000), “GCBA c/ Estado Nacional (Dirección General Impositiva) s/ ejecución fiscal” (2004), "GCBA c. Provincia de Tierra del Fuego" (2007), entre muchas otras.
El 4 de abril pasado, al decidir el caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró que se justificaba modificar su doctrina.
Y para dejarla atrás, la mayoría conformada por los jueces Maqueda, Rosatti y Lorenzetti sostuvo que “…la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene el mismo puesto que las provincias en el sistema normativo que rige la jurisdicción de los tribunales federales y, por lo tanto, el mismo derecho a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación” (considerando 17) y que “la Ciudad Autónoma, tal como sucede con las provincias, se ve afectada en su autonomía cuando es forzada a litigar ante tribunales de extraña jurisdicción” (considerando 13).
La importancia de esta sentencia radica en que no solo produce un efecto procesal muy concreto -desde que le permite a la Ciudad de Buenos Aires acceder a un estrado constitucional que hasta entonces le estaba vedado- sino que, además, la Corte elabora una conceptualización especial de la Ciudad de Buenos Aires al definirla como “ciudad constitucional federada”, con lo que da por cerrado álgidos debates doctrinarios referidos a la caracterización constitucional de nuestra ciudad.
Así el Superior Tribunal afirma que la Ciudad de Buenos Aires…
...es ciudad, por sus características demográficas.
Es ciudad constitucional, porque es la única designada expresamente por su nombre y con atributos específicos de derecho público en la Constitución Nacional, a diferencia de las otras ciudades que son aludidas genéricamente al tratar los municipios de provincia.
Y es ciudad constitucional federada, porque integra de modo directo el sistema federal argentino conjuntamente con los restantes sujetos políticos que lo componen, tanto los de "existencia necesaria" o "inexorables", cuya identificación y regulación -o la previsión de su regulación- obra en la propia Ley Fundamental (el Estado Nacional, las provincias, los municipios de provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), como los de "existencia posible" o "eventuales", aquellos cuya existencia depende de la voluntad de los sujetos inexorables (tal el caso de las regiones).
Al titular este acápite me referí a una trilogía de sentencias que fortalecen la autonomía jurisdiccional de la Ciudad. Es que en rigor de verdad “GCBA c/Córdoba Provincia de” no es sino la coronación de un camino que el Superior Tribunal Federal había iniciado tiempo antes con los precedentes “Corrales” (2015) y “Nisman” (2016).
Recordemos que en “Corrales”[i], el Máximo Tribunal exhortó a las autoridades competentes para que adopten las medidas necesarias a los efectos de garantizar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el pleno ejercicio de las competencias ordinarias en materia jurisdiccional. A su vez, en lo que respecta al conflicto de competencias planteado en el caso, concluyó que el reconocimiento constitucional de la autonomía de la Ciudad lo obligaba a apartarse de precedentes anteriores en los que había equiparado los tribunales nacionales ordinarios con los federales.
En esa dirección, la Corte Suprema enfáticamente sostuvo que…
...en atención a que la Constitución federal le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires su autonomía no puede sino concluirse que el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio y su continuidad se encuentra supeditada a que tengan lugar los convenios de transferencia de competencias antes aludidos. En efecto, si bien el carácter nacional de los tribunales de la Capital Federal pudo tener sustento en el particular status que ésta tenía con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, lo cierto es que, producida esta modificación fundamental, las competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria, que vale reiterar, no son federales, deben ser transferidas a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De esta forma, al igual que lo que ocurre en las jurisdicciones provinciales, estos asuntos deben ser resueltos por la justicia local.
Un año después, este nuevo criterio fue confirmado en el fallo “Nisman”[ii]. Allí se reiteró que "...a los efectos de dirimir cuestiones de competencia, no corresponde equiparar a los tribunales nacionales ordinarios con los federales" (considerando 5°).
Además, el mismo día que decidió “GCBA c/ Córdoba Provincia de” la Corte Suprema falló la causa “Bazán” disponiendo que a partir de entonces, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma sea el órgano encargado de conocer en los conflictos de competencia que se susciten entre dos órganos jurisdiccionales con competencia no federal con asiento en la Ciudad de Buenos Aires. De esta manera, las controversias que se susciten en lo sucesivo entre la justicia nacional ordinaria de carácter no federal (penal, civil, laboral, etc.) y los tribunales inferiores de la Justicia de la CABA serán resueltos por el máximo órgano jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires.
En “Bazán” la Corte Suprema enfatizó que es necesario cumplir con el claro mandato constituyente de conformar una Ciudad de Buenos Aires con autonomía jurisdiccional plena, frente al “inmovilismo” de las autoridades políticas, responsables de llevar a cabo los traspasos de competencias necesarias para configurar dicha autonomía.
El Máximo Tribunal realiza un severo llamado de atención a las jurisdicciones concernidas y alerta respecto a que este inmovilismo “debe ser considerado como un desajuste institucional grave de uno de los mecanismos estructurales de funcionamiento del federalismo, sin que la demora en la concreción del mandato constitucional aparezca de manera alguna razonablemente justificada”.
Algunas implicancias en el fuero local
Como no podía ser de otra manera, los precedentes que vengo comentando impactaron de manera directa en la dinámica de algunas de las causas que tramitan en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA.
Un ejemplo de ello tuvo lugar en los procesos destinados a ejecutar multas impuestas en el marco de la ley 265 de policía del trabajo. Vale recordar que cláusula transitoria tercera de esta norma contempla que hasta tanto se constituya la justicia del trabajo en la Ciudad de Buenos Aires (o, a mi criterio, se transfiera a esta última la justicia nacional en lo laboral), la intervención judicial prevista en dicha ley ha sido atribuida a la justicia contencioso administrativa de la Ciudad.
Algunos jueces de grado[iii], invocando las decisiones del máximo tribunal federal anteriormente comentadas, han declarado la competencia del fuero nacional en lo laboral para intervenir en tales causas, las que de esta forma quedan sustraídas del fuero Contencioso Administrativo y Tributario porteño.
Más allá de lo plausibles que puedan resultar los propósitos perseguidos con estas decisiones, no las comparto. A mi modo de ver lo resuelto en las causas “Corrales” y “Bazán” no se contrapone a la competencia del fuero en casos de ejecuciones de multas impuestas en el marco de la ley 265.
Lejos de ello, y ante el demorado proceso de transferencia de la justicia nacional a jurisdicción local, entiendo que la norma que mejor preserva las facultades jurisdiccionales que el art. 129 de la Constitución Nacional le ha reconocido a nuestra ciudad constitucional federada es el Código Contencioso Administrativo y Tributario -”CCAyT”- que atribuye a este fuero una competencia amplísima basada exclusivamente en el carácter público de uno de los sujetos intervinientes en la contienda (conf. art. 1 CCAyT). De este modo y aun frente al nuevo contexto jurisprudencial nacional, creo que es en esta sede local y no en la laboral nacional en la que deben dilucidarse las contiendas en las que la Ciudad pretende ejecutar multas impuestas en ejercicio del poder de policía del trabajo que le compete a sus propios órganos.
Otro campo en donde los nuevos criterios de la Corte Suprema también tuvieron repercusión inmediata, es en el de las acciones meramente declarativas de certeza que proponen como objeto litigioso una cuestión regida principalmente por el derecho federal. Responden a esta tipología las acciones declarativas de certeza destinadas a controvertir las normas del Código Fiscal local que gravan de forma distinta una actividad industrial según el lugar de radicación del establecimiento industrial en donde aquella se desarrolla.
A partir del modo en que suelen estructurarse estas demandas declarativas, usualmente su objeto contiene una cuestión federal directa, puesto que en ellas se afirma que las normas del Código Fiscal que establecen este tratamiento diferenciado colisionan de modo directo con la Constitución Nacional, en particular, con las cláusulas del comercio interjurisdiccional y del progreso (arts. 75 incs. 13, 17, 18 CN).
Hasta el dictado de la sentencia “GCBA c/ Córdoba Provincia de” estas causas tramitaban ante la justicia federal de primera instancia.
Es dable pensar que a partir del aforo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación le ha reconocido a la Ciudad de Buenos Aires a su competencia originaria, acciones declarativas de certeza del tipo comentado en lo sucesivo se sustanciarán y decidirán directamente en instancia del Máximo Tribunal, como acontece cuando se articulan contra cualquiera de las provincias argentinas.
Palabras finales
Como vemos, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la trilogía “Corrales”, ”Bazán” y “GCBA c/ Córdoba Provincia de”, por sus proyecciones, exceden de ser un simple tema de competencia que sólo atañe a los porteños.
Al robustecer la competencia del Tribunal Superior de Justicia local en “Bazán” y al definir el legítimo acceso de la Ciudad de Buenos Aires a su jurisdicción originaria constitucional, el Máximo Tribunal ha determinado el rol que la Ciudad juega en el escenario del federalismo argentino a partir del reconocimiento de su autonomía en el art. 129 CN. Como hemos repasado, la Corte Suprema declaró que la Ciudad de Buenos Aires es un participante del diálogo federal con un status distinto al de los actores ya conocidos puesto que aun cuando no es una provincia, posee la particular condición de “ciudad constitucional federada”.
En “GCBA c/Córdoba Provincia de” la Corte Suprema rectificó su doctrina y señaló que la situación de la Ciudad de Buenos Aires frente a su competencia originaria equivalía a un “caso no previsto” por los constituyentes originarios por lo que no era posible interpretar el artículo 117 de la Constitución Nacional aisladamente sino en función del conjunto normativo, y en especial, teniendo en consideración su art. 129 que le concede autonomía a la Ciudad para que pueda ejercer sus potestades de legislación y jurisdicción de un modo semejante al de las provincias argentinas.
La Ciudad de Buenos Aires ha participado de un modo protagónico en los procesos históricos de consolidación nacional de la República. Tras diversos avatares fue reivindicada en la reforma constitucional de 1994, que le concedió autonomía y la introdujo como un actor más del sistema federal.
Por todo lo dicho, la trilogía de sentencias que he comentado no se limita a dirimir problemas de vecinos de la Ciudad con vecinos de las Provincias, y viceversa, y/o de ella con la Nación, y a la inversa. Se trata de decisiones que atañen a todos los argentinos por igual. Despejar desigualdades o asimetrías de la Ciudad de Buenos Aires respecto de las provincias fortalece el federalismo argentino ya que la Constitución Nacional ha querido hacer “un solo país para un solo pueblo” y lograr co
[i] Sentencia del 9 de diciembre de 2015.
[ii] Sentencia del 20 de septiembre de 2016.
[iii] Me refiero a los titulares de los Juzgados CAyT Nros 11 y 15, Paola Cabezas Cescato y Víctor Trionfetti, respectivamente (ver expedientes EXPTE: 5499/2019-1 y EXPTE: B4670/2019-0).