CONVENCIÓN NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1994: LA MÁS LEGÍTIMA Y DEMOCRÁTICA. ORGANIZACIÓN Y DESARROLLO
Teniendo en cuenta la traumática historia constitucional de nuestro país, en la que se registran Constituciones sancionadas y no puestas en vigencia, como las de 1919 y 1926, Constituciones derogadas por bandos militares como la de 1949, reformas efectuadas por gobiernos de facto como la de 1972 y otras convocadas por gobiernos de facto como la Convención de1957 con el agravante de proscripciones partidarias, puede llegarse a la conclusión de que la Convención Nacional Constituyente que efectuó la reforma constitucional de 1994 fue la más legítima y democrática de todas, como surge del análisis que hacemos a continuación.
I.- ANTECEDENTES DE CONVENCIONES CONSTITUYENTES
1.- Congreso General Constituyente de 1853
La Constitución de 1853 fue sancionada por el denominado Congreso General Constituyente convocado en virtud de lo dispuesto por el artículo 16 del Pacto Federal suscripto el 4 de enero de 1831 que ha sido considerado uno de más importantes entre los pactos preexistentes a los que hace referencia el preámbulo de la Constitución.
A este Pacto, que habían acordado en principio las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes y Entre Ríos, adhirieron posteriormente las restantes provincias argentinas.
Por el Acuerdo de San Nicolás, celebrado por los gobernadores el 31 de mayo de 1852, se decidió aplicar lo dispuesto por el citado artículo 16 del Pacto Federal y en consecuencia se convocó al Congreso General Constituyente que debía reunirse en la ciudad de Santa Fe en el mes de agosto del mismo año al que se le asignaron las facultades para sancionar la Constitución y las leyes complementarias a la misma.
El referido Acuerdo dispuso que el Congreso General Constituyente se integrara por 2 diputados por cada Provincia, los que debían ser elegidos de acuerdo a las normas electorales vigentes en cada una de ellas, los que deberían concurrir sin instrucciones especiales. La provincia de Buenos Aires se negó a suscribir el Acuerdo por cuanto no aceptaba la representación igualitaria de las provincias, lo que trajo como consecuencia su retiro de la Confederación. Las provincias representadas en el Congreso General Constituyente fueron: Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Salta, San Luis, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán.
El Congreso extendió sus actividades entre el 15 de noviembre de 1852 y el 30 de abril de 1853, siendo sancionada la Constitución el 1° de mayo y promulgada por Urquiza el día 25 de mayo del mismo mes y año.
Los aspectos a señalar en el funcionamiento del Congreso General Constituyente de 1852-1853 son los siguientes:
a) El Congreso General Constituyente no fue convocado por una ley sino en virtud de los acuerdos celebrados entre los gobernadores provinciales, tales como el Pacto Federal de 1831 y el Acuerdo de San Nicolás del 31 de mayo de 1852;
b) Se determinó que funcionaría en la ciudad de Santa Fe pero no se determinó el temario ni el plazo de duración de las deliberaciones;
c) Se estableció que el Congreso tendría una composición de 2 diputados por provincia, pero se dejó librada a ellas la forma en que serían elegidos. Según lo señala Sagüés, el proceso electoral no fue siempre limpio y hubo disparidad en la forma de elección ya que en unas provincias se lo hizo en forma directa y en otras de un modo indirecto, lo que motivó la anulación de algunas elecciones. Asimismo consigna que si bien había diputados de merecido reconocimiento, había otros que ni habían pisado la provincia que representaban o se habían alejado de ella desde hacía mucho tiempo.
d) El Congreso fue presidido por el representante de la provincia de Salta Facundo Zuviría quien, paradojalmente, había sido uno de los más firmes opositores a la sanción de la Constitución, por cuanto entendía que había que esperar la completa pacificación del país, la que finalmente fue aprobada por 14 votos a favor y 6 en contra. Entre los votos en contra estaba el de Zuviría, no obstante lo cual una vez sancionada la Constitución manifestó… “quiero ser el primero en jurar ante Dios y los hombres”. Según el historiador José María Rosa esta actitud no fue seguida por otros convencionales que se retiraron antes de la finalización del Congreso y, por ende, no juraron la Constitución (Historia Argentina, Tomo VI, página 120, nota 154; Editorial Oriente S.A. Buenos Aires).
e) No existen versiones taquigráficas de las deliberaciones sino únicamente actas y no de todas ellas. De ellas surge que se realizaron once sesiones entre el 20 y el 30 de abril de 1853. José Manuel Rosa, en la obra precedentemente citada, calcula que la aprobación de cada artículo insumió un promedio de once minutos y treinta segundos de deliberación.
2.- Convención Nacional Ad Hoc de 1860
La primera asamblea constituyente realizada con posterioridad a la sanción de la Constitución de 1853 tuvo lugar en 1860 bajo la denominación de “Convención Nacional “ad hoc”.
Fue convocada a los fines de incorporar a la Constitución Nacional las reformas propuestas por la Provincia de Buenos Aires para su incorporación a la Confederación. A tales efectos se aplicaron las normas del Pacto del 11 de noviembre de 1859, conocido como el Pacto de San José de Flores y el Convenio Complementario del 6 de junio de 1860.
Como lo señala Vanossi, esta Convención no fue convocada en virtud de lo dispuesto por el artículo 30 de la Constitución Nacional, sino en razón de las normas contractuales celebradas en los pactos antes referidos. Para dar cumplimiento a los mismos el Congreso que funcionaba en Paraná dictó la ley 234, del 23 de junio de 1860 (de acuerdo a la numeración original de ese Congreso), disponiendo la convocatoria a la Convención “al solo efecto de que se tome en consideración las reformas que la Convención de Buenos Aires propone se hagan a la Constitución nacional y decida definitivamente sobre ellas”.
Respecto a la Convención Nacional ad hoc de 1860 pueden formularse las siguientes apreciaciones:
a) Que en su momento se la calificó de inconstitucional por cuanto violaba el artículo 30 de la Constitución de 1853 que prohibía su modificación por el término de 10 años, pero la polémica fue superada, subsistiendo solamente en el ámbito doctrinario la discusión acerca de si la Convención de 1860 se limitó a introducir reformas a la Constitución de 1853 o tuvo el carácter de constituyente. Por eso los que sostienen esta última posición se refieren como Constitución originaria a la de 1853-1860 y no solamente a la de 1853;
b) La Convención se integró con el mismo criterio de representación que el que había establecido el entonces artículo 34 (luego 38) de la Constitución de 1853 para la elección de los diputados de la Nación, o sea cambiando el criterio de representación igualitaria por provincia con el que se había conformado el Congreso General Constituyente, por lo que se reunieron 50 convencionales.
c) La Convención Nacional Ad Hoc, que fue presidida por el convencional por la provincia de Córdoba Mariano Fragueiro, se reunió en la ciudad de Santa Fe el 14 de septiembre de 1860 para analizar las propuestas de reformas a la Constitución que había propuesto la Convención de la Provincia de Buenos Aires, las que fueron aceptadas en la sesión del día 25 del mismo mes y año.
d) Algunos de los aspectos principales de la reforma de 1960: se acentuó el federalismo al eliminar el requisito de que las Constituciones Provinciales fueran revisadas por el Congreso de la Nación; se restringieron las causales de intervención a las provincias y se reservó para ellas la jurisdicción para aplicar los Códigos Civil, de Comercio, Penal y de Minería. Por otra parte se incorporó el artículo 33 referido al reconocimiento de los derechos y garantías no enumerados pero que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.
3.- Convención Nacional Constituyente de 1866
La Convención Nacional Constituyente de 1866 fue convocada mediante las leyes 171 y 172 sancionadas el 9 y el 13 de junio de 1866 respectivamente, que le asignaron como único objeto la modificación de los artículos 4 y 67, inciso 1°, de la Constitución en lo referente a los derechos de exportación que fueron destinados al Tesoro Nacional.
Esta Convención funcionó en la ciudad de Santa Fe entre los días 10, 11 y 12 de septiembre de 1866. Las leyes de convocatoria no habían establecido el plazo durante el cual debía sesionar. La Convención fue presidida por el convencional por Córdoba Mariano Fragueiro y se integró por el mismo número de diputados y en la misma proporción establecida por el artículo 38 de la Constitución.
No existen actas sobre las deliberaciones de esta Convención, por lo que sólo se pueden rescatar los comentarios periodísticos sobre las mismas.
Esta reforma tuvo como finalidad asegurar mayores recursos para el Estado nacional en razón de los requerimientos que demandaba la guerra contra el Paraguay. A tales efectos suprimió el límite del año 1866, establecido en el artículo 4° y en el artículo 67 inciso 1° de la Constitución de 1853-1860, para que la Nación percibiera el producto de los derechos de importación y de exportación.
4.-La Convención Nacional Constituyente de 1898
Esta Convención, al igual que la de 1866, tuvo objetivos muy limitados como fueron los referidos a la fijación de una nueva base del número de habitantes para la elección de diputados nacionales (artículo 37); el número de ministros del Poder Ejecutivo (artículo 87) y la prohibición de aduanas en los territorios del Sur del país (artículo 67 inc. 1°).
Fue convocada por la ley 3507 del 8 de septiembre de 1898, determinando que debía funcionar, a diferencia de las anteriores que lo habían hecho en Santa Fe, en la Capital Federal. Se fijó como plazo de duración de las deliberaciones el de 60 días a partir de la instalación de la asamblea. La Convención se integró, de acuerdo a la ley de convocatoria, por 120 miembros y fue presidia por el convencional Quirno Costa.
5.- Convención Nacional Constituyente de 1949
La Convención Nacional Constituyente de 1949 fue convocada por la ley 13.233 sancionada el 27 de agosto de 1948 y extendió sus deliberaciones, realizadas en la ciudad de Buenos Aires, entre el 24 de enero y el 16 de marzo de 1949. Respecto a esta Convención se pueden destacar los siguientes aspectos:
a) Se integró con un número de convencionales igual a la cantidad de diputados que cada provincia y la Capital Federal envían al Congreso de la Nación y en igual proporción. De ese modo la Convención se conformó con 158 miembros y fue presidida por el convencional Domingo Mercante.
b) La ley de convocatoria le fijó un plazo de 90 días desde su instalación para cumplir con su cometido;
c) La ley declarativa de la necesidad de la reforma no indicó concretamente los puntos sobre los cuales debía recaer la misma, sino que lo hizo en términos muy amplios: “suprimir, modificar, agregar y corregir” las disposiciones de la Constitución Nacional “para la mejor defensa de los derechos del pueblo y el bienestar de la Nación”. En razón de esta amplitud de la autorización a la Convención, la reforma tuvo también ese carácter, por lo que se ha considerado que en realidad la Convención de 1949 sancionó una nueva Constitución;
d) Los partidos políticos opositores al Gobierno nacional impugnaron la ley de convocatoria invocando que no había sido aprobada con el voto de los dos tercios del total de miembros de cada Cámara, sino sobre el voto de los miembros presentes, lo que era violatorio del artículo 30 de la Constitución. La propia Convención rechazó la impugnación con fecha 8 de marzo de 1949, motivando del retiro definitivo de los convencionales opositores.
e) Además de las reformas introducidas a la Constitución, la Convención de 1949 sancionó disposiciones transitorias por las cuales se estableció que los jueces, embajadores y ministros plenipotenciarios, requerían de un nuevo acuerdo del Senado para permanecer en sus funciones, lo que se extendió también a otros funcionarios nombrados de esa forma.
6.-Derogación de la Constitución de 1949
Se incluye en esta síntesis de los antecedentes de las Convenciones Nacionales Constituyentes la circunstancia de que la reforma amplia o nueva Constitución sancionada por la Convención de 1949 fue dejada sin efecto por una proclama militar dictada con fecha 27 de abril de 1956, por del Gobierno de facto que asumiera el gobierno en 1955 que dispuso, bajo la invocación de “poderes revolucionarios”, declarar vigente la Constitución Nacional de 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898 “y exclusión de la de 1949”.
Es decir que en esta oportunidad el ejercicio del poder constituyente para derogar una Constitución Nacional como la de 1949 no fue el producto de la resolución de una Convención Nacional, sino por la acción ilegítima de un poder de facto que además se tomó la atribución de ejercer el poder pre constituyente como se indica en el punto siguiente.
7.-Convención Nacional Constituyente de 1957
La Convención Nacional Constituyente de 1957 fue convocada mediante el decreto-ley 3838 del 12 de abril de 1957 por parte del Gobierno de facto, que no lo hizo invocando el artículo 30 de la Constitución Nacional sino en ejercicio de “poderes revolucionarios”. El citado decreto-ley de convocatoria fijaba los siguientes puntos:
a) La Convención funcionaría en la ciudad de Santa Fe entre los días 1° de septiembre y 1° de octubre de 1957, plazo que podía ser ampliado por la propia Convención hasta el 14 de noviembre del mismo año. Cabe destacar que el cuerpo decidió esta prórroga pero no en base a lo dispuesto por el decreto-ley 3338, sino invocando sus “poderes soberanos”.
b) El número de convencionales fue de 205, elegidos a razón de un mínimo de 2 por provincia, más los que resultaren de aplicar la base de 1 convencional por cada 100.000 habitantes o fracción no menor de 50.000. El sistema electoral fue el D’Hont de representación proporcional;
c) Para ser convencional se requerían las mismas condiciones que para ser diputado nacional y tendrían las mismas inmunidades y prerrogativas;
d) Se determinó que la reforma podría recaer sobre 30 artículos de la Constitución que se precisaban en la convocatoria.
El desarrollo de la Convención de 1957 fue bastante irregular y traumático, comenzando por la circunstancia de que no pudo participar el peronismo por encontrarse proscripto pese a ser la fuerza política mayoritaria, como lo reveló el hecho de que los votos en blanco, que expresaban esa fuerza, alcanzaron un número mayor que los de la primera minoría.
Las discrepancias surgidas en el seno de la Convención entre los convencionales que representaban a distintos partidos políticos motivó el retiro paulatino de varios de ellos hasta que la asamblea quedara sin quórum.
Antes de disolverse, lo que se produjo con fecha 14 de noviembre de 1957, la Convención alcanzó a sancionar el artículo 14 bis, referido a los derechos sociales y un agregado al artículo 67 inc. 11 incorporando el Código del Trabajo y la Seguridad Social entre los cuerpos autorizados a dictar por el Congreso de la Nación.
Por otra parte la Convención de 1957 resolvió declarar que “la Constitución Nacional que rige es la de 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898 y exclusión de la de 1949, sin perjuicio de los actos que hubiesen quedado definitivamente concluidos durante la vigencia de ésta última”.
La Convención Nacional Constituyente de 1957 fue presidida por el convencional Ignacio Palacios Hidalgo.
II.- LA CONVENCIÓN NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1994
La breve síntesis que venimos formulando sobre la constitución y funcionamiento de las Convenciones Nacionales Constituyentes, sumada a las razones que sintéticamente se exponen a continuación, nos permite ratificar la afirmación inicial en el sentido de que la de 1994 fue la más legítima y democrática de todas ellas, teniendo en cuenta su origen y antecedentes, en relación a la etapa pre constituyente y en cuanto al procedimiento de sanción de la reforma, como se explica a continuación.
A) Origen y antecedentes
La reforma de 1994 llevó un largo proceso de gestación, manifestado a través de los numerosos proyectos presentados con anterioridad por legisladores de distinta extracción política y con diferentes alcances, que no fueron convertidos en ley.
Es decir que la reforma no fue una repentina decisión adoptada por el oficialismo gobernante en la década de los 90, sino que existían muchos antecedentes que revelaban la conciencia predominante en la sociedad y en sus representantes y dirigentes políticos, sobre la necesidad de adaptar nuestra ley fundamental a los profundos cambios que se habían producido en la sociedad. Y era lógica esa inquietud por cuanto la Constitución Nacional de 1853-1860 era una de las más antiguas del mundo, y las antes citadas reformas producidas desde su sanción no implicaron una actualización, salvo la incorporación de los derechos sociales en el artículo 14 bis efectuados por la cuestionada reforma de 1957.
Entre los proyectos y estudios más importantes sobre la reforma debe recordarse el impulsado por el Presidente Raúl Alfonsín a través de la creación del Consejo para la Consolidación de la Democracia mediante el decreto 2446/85 y que fuera integrado por importantes dirigentes políticos de distintos partidos y juristas, coordinados por el Dr. Carlos Nino. Este Consejo emitió dos dictámenes fundamentando la necesidad de la reforma y propiciando algunas que fueron tenidas en cuenta por la Convención de 1994.
Otro antecedente favorable a la reforma constitucional fue su previsión en las plataformas electorales de los partidos políticos mayoritarios, aunque en algunos puntos no coincidían en el contenido y extensión de las normas a modificar.
En virtud de los antecedentes brevemente citados no era de extrañar que las dos fuerzas políticas mayoritarias del país, justicialismo y radicalismo, luego de intensos estudios realizados por comisiones de juristas de ambos partidos, llegaran a un acuerdo para promover la reforma, conocido como el Pacto de Olivos, suscripto el 14 de noviembre 1993, complementado por el Pacto de la Rosada del 13 de diciembre del mismo año, por el Presidente Carlos S. Menem y el ex Presidente Raúl Alfonsín en su carácter de titulares de sus respectivos partidos.
B) Etapa pre constituyente
El proceso de la reforma propiamente dicha se inició en el Congreso de la Nación mediante la sanción de la ley 24.309 declarando la necesidad de la reforma constitucional. Dicha ley fue sancionada por los 2/3 de los votos de la totalidad de los miembros de cada Cámara, terminando con la vieja discusión acerca de si esa mayoría calificada se computaba sobre los miembros presentes, como se hizo con las leyes que habilitaron las reformas de 1866 y 1949, o si sobre la totalidad de los integrantes de las Cámaras como ocurrió con la ley 24.309, sentando un valioso precedente al respecto.
El proceso parlamentario se inició en la Cámara de Senadores en base a un proyecto de integrantes del bloque justicialista que fue acompañado por los bloques del Movimiento Popular Neuquino y del Movimiento Popular Fueguino, mientras que la bancada radical y otros partidos provinciales lo hicieron en contra. El proyecto fue finalmente aprobado en la sesión del 21 de octubre de 1993, con el apoyo del senador del Partido Bloquista de San Juan Leopoldo Bravo, para lo cual hubo que introducir, a su pedido, modificaciones al proyecto original del justicialismo. La votación arrojó 32 votos a favor de la reforma y 16 en contra, es decir los 2/3 de votos del total de miembros del Senado.
Mientras el proyecto se encontraba en la Cámara de Diputados en el carácter de revisión, se celebraron los Pactos antes referidos, razón por la cual dicha Cámara aprobó el proyecto de reforma, incluyendo el contenido de aquellos, con fecha 22 de diciembre de 1993, por 191 votos a favor, 56 en contra y 9 abstenciones, alcanzándose de esa forma los 2/3 de votos del total de los miembros de la Cámara.
Al volver el proyecto modificado a la Cámara de Senadores, como Cámara de origen, resultó aprobado con excepción del artículo referido al mandato de los senadores, que había sido reducido a 4 años, insistiendo el Senado con su sanción original de 6 años. De este modo quedó aprobado el texto de la ley declarativa de la necesidad de reforma constitucional, que se registró con el número 24.309.
C) Procedimiento de sanción de la reforma
1- En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 8 de la ley 24.309, el Poder Ejecutivo convocó al pueblo de la Nación a elegir convencionales constituyentes, estableciendo en el artículo 9 que cada provincia y la Capital Federal elegirán un número de convencionales constituyentes igual al total de legisladores que envían al Congreso de la Nación, es decir la suma de senadores y diputados que representan a cada distrito electoral. Por su parte el artículo 10 dispuso que los convencionales serán elegidos por voto directo, aplicándose el sistema proporcional D’Hont para la distribución entre los partidos participantes y la ley electoral vigente para la elección de diputados nacionales.
2- Las elecciones se realizaron el 10 de abril de 1994 y participaron 35 partidos políticos, 22 con personería nacional y 13 con personería distrital. De acuerdo al número de votos obtenidos, se adjudicó a los partidos el siguiente número de convencionales: Justicialista 134; Unión Cívica Radical 74; Frente Grande 31; Movimiento por la Dignidad y la Independencia 21; Fuerza Republicana 7; Demócrata Progresista 3; Unión del Centro Democrático 3; Pacto Autonomista Liberal 5; Frente Cívico y Social de Catamarca 4; Demócrata de Mendoza 3; Renovador de Salta 3; Cruzada Renovadora 3; Movimiento Popular Fueguino 3; Alianza Unidad Socialista 3; Movimiento Popular Jujeño 2; Bloquista 1; Alianza del Centro Democrático 1; Acción Chaqueña 2; Movimiento Popular Neuquino 2.
III.- ORGANIZACIÓN DE LA CONVENCIÓN
De ese modo la Convención Nacional Constituyente se integró con 305 convencionales que conformaron 19 bloques políticos, por lo que puede afirmarse que estuvo representado todo el espectro político del país, confiriéndole a esta magna asamblea un pluralismo sin antecedentes en nuestra historia constitucional y reafirmando su carácter democrático.
Debe también destacarse en cuanto a la integración democrática de la asamblea constituyente, la participación de 80 convencionales mujeres, integrando distintos bloques políticos, mientras que sólo hubo 4 mujeres en la Convención de 1957 y ninguna en las anteriores.
1.-Autoridades
En la sesión inaugural de la Convención se procedió a elegir la mesa de autoridades que quedó constituida de la siguiente forma: Presidente: Eduardo Menem (PJ); Vicepresidente Alberto Pierri (PJ); Vicepresidente 1° Ramón Mestre (UCR); Vicepresidente 2° Fernando Solanas (Frente Grande); Vicepresidente 3°: Roberto Echenique (Modin); Vicepresidente 4° María C. Guzmán (Movimiento Popular Jujeño). El Vicepresidente 2° Fernando Solanas renunció a su cargo en la sesión del 9 de junio, en desacuerdo con la forma de votación del Núcleo de Coincidencias Básicas.
2.- Comisiones
Como es de costumbre en las asambleas legislativas la Convención creó 11 Comisiones de trabajo: 1) Redacción; 2) Coincidencias Básicas; 3) Competencia Federal; 4) Régimen Federal y Autonomía Municipal; 5) Nuevos Derechos y Garantías; 6) Sistemas de Control; 7) Participación Democrática; 8) Integración y Tratados Internacionales; 9) Peticiones, Poderes y Reglamento; 10) Hacienda y Administración; 11) Labor Parlamentaria.
Las Comisiones indicadas entre los números 1 a 8 se formaron con 50 miembros y la consignada en el número 9 con 24 miembros, mientras que la de Labor Parlamentaria con los Presidentes de bloques, es decir con 19 miembros más el Presidente de la Convención. En cuanto a la integración de las Comisiones se hizo en proporción a la cantidad de miembros de cada bloque mientras que sus respectivas competencias estaban relacionadas con los temas autorizados a reformar por la ley 24.309 y especificadas en los artículos 42 a 52 del Reglamento.
3- Bloques
A diferencia de lo que disponen los reglamentos de las Cámaras del Congreso de la Nación, en el Reglamento de la CNC exigió que los bloques representen partidos, alianzas o frentes que hubieren concurrido a la elección del 10 de abril de 1994, es decir en la que se eligieron los convencionales. A tales fines y para su individualización dispuso que el Presidente confeccionara una lista de todos los partidos políticos que se presentaron a dichas elecciones, y que por cierto hubieran obtenido convencionales, no admitiéndose la constitución de bloques que no coincidieran con la citada individualización (artículo 32). Esta exigencia tuvo el sano propósito, que fue alcanzado, de evitar la proliferación de bloques como lamentablemente ocurre en las Cámaras del Congreso de la Nación.
La única excepción a este principio fue el caso del convencional por Santa Fe, Iván Cullen, que fuera electo por el partido de la Unión del Centro Democrático y que fuera autorizado, con la anuencia del bloque de dicho partido, a actuar con un bloque independiente.
La formación de bloques políticos tiene importancia en la organización del trabajo legislativo no solo porque posibilitan la unificación de posiciones en cada grupo político, sino porque además el que los preside o sus representantes integran, en el caso de la Convención de 1994, la Comisión de Labor Parlamentaria (artículo 52). Asimismo proponen los nombres y el orden de prelación de los convencionales que integran las comisiones de trabajo, para su designación por el Presidente de la Convención.
4- Sedes de la Convención
En razón de que la ley 24.309 había establecido en su artículo 12 que la Convención funcionaría en las ciudades de Santa Fe y Paraná sin mayores precisiones, lo que podría generar algún tipo de problema en su desarrollo, toda vez que no existían antecedentes de que se dispusiera el desarrollo de una Convención en dos capitales de distintas Provincias, antes de su inicio y frente a la posibilidad concreta de ser elegido Presidente de la Convención, invité a La Rioja a los gobernadores de Santa Fe Carlos Reuteman y de Entre Ríos Mario Moine para lograr un acuerdo que debía someterse a la aprobación de la Convención, en el que se convino lo siguiente: el acto de inauguración y apertura de la Convención, las sesiones especiales y la de clausura se realizarían en la ciudad de Paraná, para lo cual el Gobierno de Entre Ríos puso a disposición el Teatro 3 de febrero; las sesiones plenarias tendrían lugar en las instalaciones la Universidad del Litoral, donde también se funcionarían la mesa de autoridades y las secretarías. Las Comisiones de trabajo tendrían sus sedes en los lugares que fijara la Convención, procurando que se repartieran equitativamente entre Santa Fe y Paraná.
Asimismo se dispuso que la ceremonia de juramento de la Constitución reformada, tanto de los convencionales como de los titulares de los poderes nacionales, tuviera lugar en el Palacio San José ubicado en Concepción del Uruguay, Provincia de Entre Ríos.
La propuesta fue aceptada y las actividades de la Convención se desarrollaron en la forma convenida.
5- Presupuesto
La organización y funcionamiento de la Convención Nacional Constituyente fueron afrontados con fondos provenientes de la Tesorería General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 16 de la ley 24.309. A tales fines la Convención elaboró su presupuesto que ascendió a la suma de $ 39.283.177 (Treinta y nueve millones doscientos ochenta y tres mil ciento setenta y siete pesos) y fue aprobado en la sesión del 30 de junio de 1994.
La correspondiente rendición de cuentas se aprobó en la sesión del 30 de agosto del mismo año, estimándose que hubo un ahorro del 30 % de lo presupuestado. Dicha rendición fue aprobada además por la Auditoría General de la Nación.
IV.- DESARROLLO DE LA CONVENCIÓN
1- El funcionamiento de la Convención comenzó rigiéndose por el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación, según lo autorizaba el artículo 13 de la ley 24.309, hasta que, luego de un largo debate, sancionó su propio Reglamento por 198 votos afirmativos y 88 votos negativos.
Cabe señalar que el principal punto de discusión sobre el Reglamento fue la forma de votar el denominado Núcleo de Coincidencias Básicas, conformado por varias reformas descriptas en el artículo 2 de la ley 24.309 y que, según el artículo 5 de la misma, debían votarse en forma conjunta. Es decir que la votación afirmativa significaría la aprobación de todas las reformas contempladas en el artículo 2 mientras que la negativa implicaría el rechazo de todos ellos.
El principal cuestionamiento radicaba en que la Convención no podía quedar sometida a la forma de votación establecida por el Congreso. Esta cuestión devino en abstracta al aprobar la Convención ese modo de votar en el artículo 127 del Reglamento, aclarando además que para la votación no podían separarse los artículos, temas, proposiciones o períodos contenidos en el Núcleo de Coincidencias Básicas.
De todos modos debemos destacar que las razones dadas por la mayoría para votar en bloque el Núcleo de Coincidencias Básicas, consistían en que se trataba de un sistema que establecía un nuevo equilibrio de poderes, por lo que no se podían votar sus componentes por separado, mientras que los opositores, además de rechazar que era un sistema, argumentaban que se les negaba el derecho de aprobar algunas disposiciones con las que estaban de acuerdo y de rechazar otras con las que discrepaban. El debate sobre el Reglamento, que duró 85 horas, fue el más extenso dado en la Convención.
2- A lo largo de 36 sesiones plenarias la Convención consideró exclusivamente los temas autorizados por la ley 24.309, quedando sin tratamiento, por falta de tiempo, la creación de un Consejo Económico y Social con carácter consultivo. Asimismo se respetó la disposición, establecida por el artículo 7 de dicha ley, en cuanto prohibió introducir modificación alguna a las Declaraciones, Derechos y Garantías contenidas en el Capítulo Único de la Primera Parte de la Constitución, es decir de los primeros 35 artículos.
3- Por otra parte también se cumplió estrictamente con el plazo de 90 días improrrogables fijados por el artículo 12 de la ley 24.309 para el funcionamiento de la Convención: se inauguró el 25 de mayo de 1994, se clausuró el 22 de agosto y se juró el 24 de agosto. Quedó desmentido de esta forma uno de los argumentos sostenidos por los detractores de la reforma, según el cual la Convención se declararía soberana y prorrogaría las sesiones por tiempo indeterminado.
4- En definitiva y dentro de los límites fijados por la ley se sancionaron en total 61 reformas, de las cuales 20 fueron nuevas normas, 21 modificadas y 17 disposiciones transitorias
Corresponde aclarar que si bien no estaba expresamente incluida en la ley 24.309 la ratificación de nuestros derechos de soberanía sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur, sancionada como Cláusula Transitoria Primera, su incorporación era procedente para precisar que la Constitución reformada debía también ser aplicada en esos territorios y espacios insulares y marítimos adyacentes, por ser parte del territorio nacional. Esta norma de nuestra autoría fue aprobada por aclamación.
Asimismo fueron aprobadas por unanimidad la norma de defensa de la democracia del artículo 36 y el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos aborígenes argentinos, del artículo 75 inciso 17. Las restantes reformas fueron aprobadas por holgadas mayorías.
5- Finalmente y como otra circunstancia relevante que ratifica la legitimidad de la Convención que sancionó la reforma constitucional de 1994 y el marco de plena democracia en el que fue debatida, se destaca que la Constitución reformada fue formalmente jurada por todos los convencionales, aún por los que se opusieron total o parcialmente a ella, dejando solo en el recuerdo los “portazos” y abandonos masivos producidos en las dos últimas Convenciones realizadas en 1949 y 1957.
V.-SÍNTESIS FINAL
La Convención Nacional Constituyente de 1994 cumplió acabadamente con los propósitos perseguidos por la ley 24.309, funcionando con legitimidad y democracia ejemplares, y sancionó una Constitución moderna que acentuó los principios de nuestra forma de gobierno representativa, republicana y federal, asegurando el sistema de división y equilibrio de los Poderes del Estado y no sólo consagró la más amplia gama de derechos humanos sino que además estatuyó las garantías indispensables para su protección.
Lamentablemente en la etapa posterior a la reforma no se sancionaron varias leyes reglamentarias de las nuevas normas o instituciones o, peor aún, se sancionaron algunas que desvirtuaron totalmente el sentido de las mismas o directamente las violaron.
A simple título de ejemplo de leyes no sancionadas se puede citar la que ordena el artículo 75, inciso 2° sobre la coparticipación federal de impuestos entre la Nación y las Provincias, con el agravante de que, según la disposición transitoria sexta, debía sancionarse antes de la finalización del año 1996.
Y entre las sancionadas, tergiversando la finalidad de la norma reglamentada y deviniendo en inconstitucionales, podemos citar las siguientes:
- La ley 26.122 regulatoria de los denominados decretos de necesidad y urgencia, previstos por el artículo 99 inciso 3° de la Constitución, según la cual una vez sometidos a su tratamiento por el Congreso, se requiere el rechazo de ambas Cámaras para dejarlos sin efecto, cuando de la naturaleza y el espíritu de la norma surge que necesitarían la aprobación de ambas Cámaras para que siguieran teniendo vigencia.
- La ley 26.080 reglamentaria del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento, de notoria inconstitucionalidad por haber eliminado el estamento correspondiente a la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por violar el equilibrio de los distintos estamentos que los integran para favorecer el de naturaleza política.
- Finalmente se incurre en inconstitucionalidad por omisión, al mantener vacante por aproximadamente 11 años el cargo de Defensor del Pueblo que, constituye un importante organismo de control de la administración pública y tiene legitimación procesal para defender y proteger los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados por la Constitución Nacional.
*EDUARDO MENEM: Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba. Presidente Provisional del Senado de la Nación durante el periodo 1989-1999. Presidente de la Convención Nacional Constituyente que reformó la Constitución Nacional en 1994. Presidente de la Comisión de Paz y Seguridad Internacional de la Unión Interparlamentaria (Ginebra,2003-2005).