ACERCA DE LAS SESIONES PREPARATORIAS EN LA LEGISLATURA PORTEÑA

Expresábamos en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Edición Comentada, dirigida por la Dra. Marcela Basterra, que: “El Reglamento no sólo es una guía ordenadora del trabajo legislativo, por sobre todo debería ser a los legisladores lo que la ley es a los hombres. Es lo que ellos mismos han votado para regirse, y como tal debería ser cumplido”.

En el presente trabajo trataremos de exponer lo que sucede (y lo que no sucede) con respecto al cumplimiento del Reglamento en las Sesiones Preparatorias de la Legislatura Porteña.

Comenzamos entonces a tratar los seis temas elegidos para esta exposición.

A.- Incorporación. Cámara Jueza de sus Títulos. Impugnaciones.

El artículo 1º del Reglamento de la Legislatura, como muchos otros de redacción algo confusa, expresa que las Sesiones Preparatorias se llevan a cabo “con anterioridad a la sesión constitutiva” presidida por el Presidente de la Legislatura. Es ésta la primera imposición Reglamentaria al Presidente de la Legislatura, coincidente con el artículo 71º de la Constitución de la Ciudad.

La primera sesión preparatoria se llevó a cabo el 4 de Diciembre  de 1997 con la incorporación de los sesenta legisladores electos que conformaron la primera composición del Cuerpo.

Con respecto a la prerrogativa concerniente a la incorporación de los miembros, el Artículo 77º de la Constitución local determina que: “La Legislatura de la Ciudad es juez exclusivo de los derechos y títulos de sus miembros”, no variando, en general, con respecto a lo señalado por los artículos correspondientes al orden nacional o de otras provincias.

Al analizar este primer tema es importante establecer la diferencia que hay entre el Reglamento de la Legislatura y los Reglamentos de las Cámaras en el orden nacional, con respecto a quienes pueden impugnar.

Los Reglamentos de ambas cámaras expresan que se encuentran legitimados para impugnar los Legisladores en ejercicio, los electos, y los partidos políticos del distrito.

El Reglamento de la Cámara de Diputados incluye también al órgano máximo de un partido político a nivel nacional, en tanto que en el Senado puede impugnar también una Institución particular, que deberá ser objeto de mérito por el Cuerpo. 

En cambio en la Ciudad, el artículo 8º del Reglamento de la Legislatura expresa que “Cualquier elector del distrito” puede efectuar impugnaciones.

Es decir que, de alguna manera, quién puede votar a un Legislador, se encuentra legitimado para impugnarlo previo a su ingreso. Este es uno de los mecanismos de participación ciudadana más importantes previstos en el Reglamento de la Legislatura.

No ha habido impugnaciones en la historia de las renovaciones totales o parciales de la Legislatura, no obstante la amplitud de la legitimación del art. 8º del Reglamento.

Tampoco se han dado casos en los que se produjeran impugnaciones a las incorporaciones por vacancias de los Legisladores.

No obstante ello, un caso de particular análisis resulta ser el de la incorporación de la Diputada (MC) Elena Cruz. 

La Diputada electa Sra. Elena Cruz, en ocasión de producirse una vacante, y al encontrarse en el orden correspondiente de la lista, regresa de los Estados Unidos, en donde residía, a los efectos de asumir su cargo como Legisladora de la Ciudad.

Recordamos que:

1.- La Sra. Cruz había manifestado públicamente una suerte de reivindicación del accionar de la Dictadura Militar.

2.- En ése momento, la entonces Diputada electa ya había manifestado en notas periodísticas que no se incorporaría al bloque político en dónde se encontraban sus compañeros de lista.

3.- La Junta de Ética Acuerdos y Organismos de Control produce el Despacho que, no obstante lo arriba enunciado, no es objetado por los Legisladores que integraban el Cuerpo.

4.- La Comisión de Labor Parlamentaria que planifica semanalmente la Sesión a través del Plan de Labor incorpora al mismo la Jura de la Diputada Electa, pero no lo hace al inicio de la sesión sino que prevé la jura luego de que sean aprobados los segmentos denominados “paquetes de normas a votar sin disidencias ni observaciones”, “tablas acordadas sin discurso”, y de aquellos proyectos y despachos que, no obstante conllevaban un debate previo para su aprobación, se encontraban dentro del acuerdo para ser considerados durante el transcurso de ésa sesión por el Cuerpo.

5.- Finalizados estos temas y llegado el momento de la jura de la Diputada electa, la sesión se queda sin quorum.

6.- De acuerdo al Reglamento, la presidencia llama a recuperar el quorum por media hora, y vencido el plazo la sesión se da por caída.

Este posicionamiento de la Jura de la Diputada electa en el Plan de Labor, luego del tratamiento de determinados temas previamente acordados, resulta repetitivo durante varias sesiones hasta que finalmente, cuando es necesario su voto para un tema que requiere una determinada mayoría reglamentaria, Labor Parlamentaria decide que la jura de la Diputada electa Sra. Elena Cruz lleve a cabo inmediatamente de iniciada la sesión.

La Diputada entonces se incorpora formando un bloque unipersonal que mantendrá hasta la finalización de su mandato.

Aquí conviene recordar que el artículo 103 tercer párrafo del Reglamento de la Legislatura prevé una suerte de “sanción” a los Legisladores que se separan de los bloques políticos, en cuanto a que expresa: “Los Bloques Parlamentarios integrados por uno o dos Diputados o Diputadas sólo pueden requerir la reasignación del personal, entre el 1º y el 7 de marzo y entre el 10 y el 15 de diciembre de cada año parlamentario.”.

Es decir que a la legisladora incorporada se le asignó la partida presupuestaria correspondiente a la conformación del Despacho del Legislador, pero no el porcentual correspondiente al bloque que No integró, y desde dónde se originó, de alguna manera, la vacante que venía a cubrir.

B.- Autoridades.

Con respecto a las Autoridades, vamos a separar la fuente que le da sustento en la Legislatura en:

a.- Materia constitucional.

El artículo 71 de la Constitución de la Ciudad expresa que la Presidencia de la Legislatura es ejercida por el Vicejefe de Gobierno, y que además la Legislatura tiene un Vicepresidente 1º, designado por sus pares, quién ejerce su coordinación y administración.

Es decir que el Vicepresidente 1º, no sólo es un primus inter pares, sino que además es quien efectivamente detenta el poder en la Legislatura.   

b.- Materia Reglamentaria:

El Reglamento, a la sazón la Resolución 1 aprobada por la Legislatura el 15 de diciembre de 1997, ha creado en su artículo 1° los cargos de Vicepresidente segundo y tercero.

La duración del mandato de las tres vicepresidencias, según el artículo 86º del Reglamento, es de un año, pudiendo ser reelectos en tanto duren sus mandatos como Legisladores.

Recordamos aquí que el Reglamento impone al Presidente de la Legislatura presidir la sesión preparatoria.

Tal es así que el mismo Reglamento determina en su artículo 4º el procedimiento a seguir para las votaciones de las vicepresidencias, y en ningún momento otorga al Presidente la posibilidad de votar en caso de empate, pues se trata de una elección entre pares.

No obstante esta clara directiva reglamentaria, en la Legislatura se estila que sea el Diputado más antiguo el que presida la Jura de los nuevos incorporados en carácter de “presidente provisional” (cargo inexistente) hasta tanto se elija el Vicepresidente 1º.

También del artículo 4º surge que las votaciones de las tres vicepresidencias deben hacerse en forma individual por cargo.

En relación a la correspondencia de los cargos con respecto al número de integrantes del bloque que los proponen, desde la primera Legislatura ésta relación no se ha tenido en cuenta, produciéndose en la designación de los vicepresidentes un intenso debate, y un curioso resultado, en ocasión de la designación del primer Vicepresidente Tercero. Por lo tanto no existe correspondencia entre la cantidad de integrantes del bloque y el “derecho” al cargo a cubrir. 

De manera tal que, en varias oportunidades, ha sido designado como Vicepresidente Tercero un Diputado de un bloque unipersonal, o de uno compuesto por dos legisladores.

Es decir que, finalmente, y a partir de la primera votación de las Autoridades de la Legislatura, si no se menciona expresamente en una norma la correspondencia o proporcionalidad a los efectos de la designación para cubrir un cargo o cargos de o en representación de la Legislatura, la misma se hace conforme al resultado de la votación del Cuerpo. 

C.- Día y Horario de Sesiones.

El artículo 27º del Reglamento determina que en las Sesiones Preparatorias el cuerpo debe fijar el día de sesión, refiriéndose así a las sesiones ordinarias.

En cuanto al horario de las sesiones el artículo 28º expresa que las sesiones comienzan a las 13 horas, no obstante ello, el mismo artículo expresa que según el inciso 13 del artículo 108º, la Comisión de Labor Parlamentaria puede determinar cuál es el horario en que ese llevará a cabo la sesión ordinaria correspondiente a esa semana en la que se ha reunido Labor Parlamentaria para diagramar la Sesión. Cabe aquí acotar que el artículo 108º tiene solo 12 incisos, siendo éste último el referido al horario de las sesiones.

Es decir que si Labor no determina semanalmente el horario para una sesión ordinaria, ésta debe, por Reglamento, comenzar a las 13.00 horas.

No obstante ello, en la sesiones preparatorias el Vicepresidente Primero suele anunciar al cuerpo que: “corresponde ahora votar los días de sesiones y el horario conforme a Reglamento”, siendo que en ningún artículo del Reglamento surge que se debe votar el horario de las sesiones ordinarias.

De esa manera se vota un horario para todas las sesiones ordinarias de ése año parlamentario, contrario a Reglamento, que por supuesto, puede ser cambiado por Labor Parlamentaria para cada sesión.

Sería acorde, ya que se está votando un horario anual de sesiones no previsto en el Reglamento, que se procediera entonces a través de una Moción de Orden establecida en el artículo 195º inciso 13, aprobándose con los 45 votos que establece el artículo 198º, el “Apartamiento del Reglamento”.

D.- Constitución de los Bloques Políticos.

El segundo párrafo del artículo 103º del Reglamento, referente a la organización de los Bloques Políticos, expresa que los Bloques Parlamentarios, cualquiera sea el número de sus integrantes, pueden constituirse en cualquier momento del año parlamentario.

El artículo 104º completa el tema, al expresar que los boques políticos quedan constituidos a través de una nota con las firmas de sus integrantes, dirigida al Presidente de la Legislatura, informando su denominación, composición, y autoridades (Presidente de Bloque, Vicepresidente, Secretario Parlamentario de Bloque), que debe ser leída ante el Cuerpo.

Esto sucede siempre en las Sesiones Preparatorias, pero también puede suceder en el resto del año parlamentario por ruptura de bloques o reemplazos de Legisladores que desean conformar bloque.

E.- Integración de Labor Parlamentaria.

El artículo 106º del Reglamento de la Legislatura expresa que integran la Comisión de Labor Parlamentaria el Presidente y los Vicepresidentes de la Legislatura, los Presidentes de los Bloques Políticos o quienes los reemplacen…, pero es el Vicepresidente 1° quién, como expresáramos anteriormente, al ejercer la coordinación y administración de la Legislatura, el que tiene a su cargo la convocatoria y la coordinación de las reuniones.

Aclaremos que el Presidente de la Legislatura nunca ha presidido Labor Parlamentaria.

Por consiguiente quién preside Labor Parlamentaria es el Vicepresidente 1° o los vicepresidentes en su orden, y, si bien no está contemplado en el Reglamento, vota en caso de empate.

Cada Presidente de Bloque representa a todos los Diputados que integran el bloque y vota en Labor Parlamentaria por todos los Diputados del Bloque.

No obstante ello el Reglamento no determina que el Presidente de Bloque debe votar en un solo sentido.

De manera tal que, en una composición, presidiendo un bloque de seis Legisladores, el Presidente de Bloque votaba representando distintos posicionamientos: tres votos por la afirmativa o negativa y tres abstenciones, expresando de esa manera la perspectiva diferenciada de los seis Diputados de su bloque en temas específicos.

Posteriormente, en otra composición, en un Bloque político de tres integrantes, su Presidente de bloque en varias oportunidades votó en Labor Parlamentaria en distinto sentido que los otros dos Diputados que representaba, reflejando su voto el de la posición minoritaria del bloque.

Queda entonces establecido que el Presidente de Bloque, en la Legislatura Porteña, representa a todas las vertientes internas que puede tener un sector político, y vota en Labor Parlamentaria por todas ellas reflejando las distintas posiciones sobre un determinado tema, y así debe ser computado.

En los hechos, Labor Parlamentaria se constituye en las sesiones preparatorias al incorporarse los nuevos Legisladores en virtud del inicio o la renovación parcial de la Cámara, luego de la presentación de los Bloques Políticos, a los efectos de comenzar el proceso al que nos referiremos en el punto siguiente.

F.- Integración de las Comisiones de Asesoramiento Permanente.

El artículo 26 del Reglamento de la Legislatura expresa que en las Sesiones Preparatorias correspondientes a la renovación parcial de la Legislatura se debe nombrar a los integrantes de las Comisiones de Asesoramiento Permanente y las Juntas.

En principio, debemos destacar que esto no sucede así, ya nos hemos expresado sobre el mecanismo de integración de las Comisiones en la antes mencionada Constitución de la Ciudad, Edición Comentada, a la que nos remitimos.

Brevemente podríamos indicar que:

a.- Según el artículo 110º las Comisiones son veinticuatro y dos las juntas (art. 175º). En cuanto al número de sus miembros según el artículo 132º varía de 7 a 23 integrantes. Es decir que debería distribuirse, en una (o varias) Sesión Preparatoria, veintiséis Presidencias y entre trescientos cincuenta y trescientos setenta cargos, previo acuerdo, algo materialmente imposible.

b.- En las Sesiones Preparatorias el Cuerpo autoriza, a través de la primera resolución que dicta la nueva composición del cuerpo, al Vicepresidente 1° a emitir un Decreto con la finalidad de proceder a la integración de las Comisiones, con el acuerdo de Labor Parlamentaria.

c.- Llegar a ése acuerdo requiere de un complejo sistema, que consiste en una primera propuesta de cada Diputado a su Presidente de Bloque, que conlleva a un primer debate interno del bloque por la distribución de los cargos; la elevación de ése acuerdo interno del Presidente del Bloque a la Vicepresidencia Primera, el debate de los Presidentes de Bloque en Labor Parlamentaria sosteniendo las pretensiones del Bloque, la formulación de la oferta del Vicepresidente 1º por los cargos a cubrir, el traslado de esa propuesta a los bloques, el posterior acuerdo de cada Presidente de Bloque con sus Diputados y, finalmente, el acuerdo de todos los bloques que se refleja en el Decreto del Vicepresidente 1°, generalmente en los últimos días de febrero o principios de marzo.

Es importante aquí destacar que el artículo 141º del Reglamento expresa que los Diputados duran dos años en sus funciones, siendo que como las Comisiones se integran normalmente en el mes de marzo y finalizan su mandato con la renovación parcial de la Legislatura conforme al art. 142º, por consiguiente, el artículo 141º del Reglamento, en lo concerniente a los dos años de mandato de los Legisladores que integran las Comisiones, no se cumple.

Cabe aquí acotar como caso curioso que en oportunidad de que se conformara la tercer Legislatura, en dónde se eligieron los sesenta miembros, un bloque político de ocho integrantes, a los que les correspondían tres Presidencias de Comisiones, solicitó y le fue concedida “de muy buen agrado por el resto del cuerpo”, solamente la Presidencia de la Comisión de Derechos Humanos. Es decir que perdió dos presidencias.

Finalmente es importante destacar que el artículo 136º establece que la integración de las Comisiones y Juntas y sus autoridades debe hacerse, en lo posible, respetando la proporción de los bloques políticos y la diversidad de género. Éste artículo data del Reglamento original de 1997.

*Daniel Rodríguez Masdeu - Director del Instituto de Derecho Parlamentario del ‎Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

María Gracia Nenci - Subdirectora del Instituto de Derecho Parlamentario del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal).