15.04.2015
BUENOS AIRES, SIN PODER JUDICIAL PLENO
Debates a 20 años: LA CONSTITUYENTE DE 1994 Y LA AUTONOMÍA PORTEÑA | Por Rodolfo Barra
Definir la naturaleza jurídico-institucional que el nuevo art. 129 de la Constitución le otorga a la Ciudad de Buenos Aires (CBA) podrá ser una complicación para los intérpretes, pero lo que está claro es lo que la Constitución no quiere que la CBA sea: una provincia.
Es más, si el Congreso Nacional puede crear nuevas provincias (CN, 75.15), no podrá en lo sucesivo convertir a la CBA en provincia, salvo una nueva reforma de la Constitución. Se lo impide el mismo art. 129 –que define lo que la CBA no es- y el propio sistema constitucional, en la interpretación armónica y coherente de sus normas.
¿Qué define a una provincia, desde el punto de vista constitucional?. Las notas características se encuentran en los arts. 5, 122 y 123. Sintéticamente, el dictado de su propia Constitución, “bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías” de la CN, y el establecimiento de los servicios esenciales del Estado (CN, 5). También el sistema electoral (CN, 122) y la autonomía municipal (CN, 123). Sobre todo, en lo institucional, la división de poderes que asegure el funcionamiento de una Justicia independiente.
De todas estas características hay dos de las que carece la CBA: una Constitución y un Poder Judicial pleno. En realidad la CBA posee dos sucedáneos o elementos parciales de aquellos caracteres: “el estatuto organizativo de sus instituciones” y la justicia en materia de derecho público local.
No es necesario argumentar mucho acerca del primer aspecto. El constituyente fue claro: las provincias se dictan su propia Constitución, ya que son entidades soberanas en lo no delegado a la Nación; la CBA solo puede dictarse su estatuto organizativo –no puede definir derechos, sólo la organización de sus órganos de gobierno y demás instituciones– y se encuentra regida, sin el paralelismo (relativo) del ordenamiento jurídico de derecho público que importa el sistema federal, exclusivamente por la CN. Es que la CBA no es una entidad soberana –de soberanía subyacente– sino simplemente una entidad con gobierno autónomo.
Por supuesto que esto último es muy importante. Hasta la reforma de 1994, el verdadero gobierno de la CBA residía en el gobierno nacional. El Presidente era el jefe inmediato y local de la Capital Federal, y quien nombraba y removía a voluntad a su intendente. El Congreso Nacional era la Legislatura local de la CBA, tanto que el Concejo Deliberante era –y es– una institución de su creación. El Concejo legisla por delegación del Congreso, delegación que el Congreso puede retirar, total o parcialmente, cuando le plazca.
Todo esto cambia a partir de la reforma. Ejecutivo y Legislativo autónomos y electivos. Hasta aquí la CBA es igual a una provincia, ya que su Ejecutivo tiene las mismas facultades que las de los ejecutivos provinciales, y lo mismo ocurre con su legislativo (con excepciones, por ej., la CBA no puede celebrar los “tratados parciales” que el art. 125 les autoriza a las provincias). Pero hay una diferencia fundamental: la CBA carece del Poder Judicial del que habla el art. 75. 12. En realidad, por lo anterior, carece –lisa y llanamente- de Poder Judicial en sentido propio. Por eso no es esencial a la CBA asegurar “su administración de justicia” como sí lo es para las provincias (arts. 5 y 123, CN), sin perjuicio de la obligación de establecer sus propios jueces administrativos, que son los previstos en la Disposición Transitoria Decimoquinta de la CN.
Veamos, suscintamente, por qué:
Nuestra Constitución –la de 1853, no modificada, en el punto, por ninguna de sus reformas- se inspiró en la norteamericana. Pero a diferencia de ésta, relativizó el federalismo al concentrar en el Congreso Nacional –no en cada uno de los estados, como el los Estados Unidos- la competencia para dictar la legislación de derecho privado (art. 75.12, ex 67.11).
Existe una relación entre la jurisdicción para legislar y la jurisdicción para juzgar de acuerdo con aquella legislación. La justicia federal es la que aplica la legislación federal. La justicia provincial es la que aplica la legislación de derecho público provincial. Entonces la justicia nacional es la que debería aplicar la legislación emanada del Congreso Nacional en materia de derecho privado, los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y de Trabajo y Seguridad Social.
El constituyente de 1853 no quiso limitar tanto los poderes provinciales. Por ello estableció una excepción expresa: en el 67.11 (hoy75.22) dispuso que “tales códigos” –sancionados por el Congreso Nacional- no alteran “las jurisdicciones locales”, correspondiendo su aplicación a la justicia federal o a la provincial, según determinadas reglas de distribución de competencia. Se trata, insisto, de una excepción expresamente establecida.
El constituyente de 1994 no modificó lo anterior. Por el contrario, lo reafirmó. En los arts. 5 y 75.22 mantuvo la tradicional mención –y exclusiva mención- a las provincias, sin incluir a la CBA Sin embargo -lo que también ratifica que las provincias y la CBA son de naturaleza distinta- en muchas otras disposiciones –por ej. en el art. 75.31, relativo a la intervención federal- aclaró que la norma es aplicable a las provincias o a la CBA Tal declaración no la hizo en “materia judicial”, porque solo las provincias poseen –y deben obligatoriamente poseer- Poder Judicial en el sentido estricto del término.
Pero, puede argumentarse, el art. 129 dice que la CBA tendrá “facultades propias de… jurisdicción” y la Disposición Transitoria antes citada habla de “los jueces” de la CBA Sin embargo, “jurisdicción” es un término amplio, referible tanto a la judicial como a la administrativa, y los jueces pueden ser tanto los judiciales como los administrativos. Es decir, manteniendo la relación entre jurisdicción legislativa y jurisdicción judicial, la CBA puede o debe organizar su propia Justicia en materia de derecho público local: su Justicia en lo Contencioso-Administrativo –que comprende temas tan trascendentes como la materia contractual, el empleo público, etc.- en lo tributario y también la denominada Justicia de Faltas para todo lo relativo a la policía administrativa municipal. Estos jueces pueden ser judiciales o administrativos, según lo establezca el estatuto organizativo de la CBA Si son judiciales, la CBA contará con un Poder Judicial relativo, limitado a la intervención en los litigios donde la norma predominante a aplicar sea de derecho público local.
Tanto es así que el constituyente de 1994 no tomó ninguna previsión relativa al traspaso de los jueces nacionales al ámbito de la CBA Seguramente porque nunca consideró la posibilidad de tal traspaso. Es que el acuerdo que otorga el Senado para la designación de los jueces, y la posterior designación por el Poder Ejecutivo, solo cesa por juicio político o por la edad de 75 años (esto último recién vigente dentro de cinco años). No puede una ley del Congreso, ni mucho menos el estatuto organizativo de un gobierno autónomo, modificar la naturaleza del título judicial.
Por las razones expuestas, la eventual pretensión de trasladar la justicia nacional al ámbito de la CBA es manifiestamente inconstitucional, ya que contradice, al provincializar de hecho a la CBA, la voluntad expresa de la Constitución, los derechos adquiridos de los magistrados y produce una desarmonía institucional en la relación Nación-provincias que, sin duda, el constituyente quiso evitar en el diseño que desarrolló para la CBA
En esto último reside la clave de la cuestión.
En cierto sentido, la CBA pertenece a las provincias, que colocaron, en la Constitución, a la CBA en el título segundo de la Parte Segunda: de los “Gobiernos de Provincia”. En efecto, las provincias delegaron en la Constitución determinados “poderes” al gobierno federal. Pero, ahora, no le delegaron el gobierno de la CBA al que convirtieron en autónomo bajo la reserva del sistema que impulsa el primer artículo de aquel título segundo, el 121, que se refiere a la conservación del poder o delegado. Por eso (art. 124) las provincias “pueden crear regiones” y, bajo ciertas condiciones, “celebrar convenios internacionales”, mientras que la CBA solo lo puede hacer según “el régimen que se establezca a tal efecto”, sin duda por el Congreso Nacional.
Así entonces el constituyente quiso poner en claro el especial interés de las provincias en cuanto a la naturaleza institucional de la CBA: gobierno autónomo sin otros alcances que los establecidos expresamente en la Constitución –de interpretación restrictiva en orden a no “provincializarla”- y con las competencias que, dentro de tales límites, le fije el Congreso Nacional.●