VALDÉS: HACIA LA AUTOMÍA PORTEÑA

Señor presidente: Existen y se han ensayado diversas maneras de abordar el punto que comenzamos hoy a discutir en esta Comisión de Coincidencias Básicas.

En un primer momento se manifestó la necesidad natural de realizar un planteo particular, ya sea desde los legítimos intereses de las provincias sobre la capital de la República, ya sea desde los legítimos intereses de los vecinos de la ciudad de Buenos Aires, por tener instituciones de gobierno aptas para resolver sus problemas. Pero la reflexión y la meditada convicción nos induce claramente a advertir que esta problemática nos exige algo más que una actitud meramente reivindicativa. Nos exige una visión más global, una visión federal, diría yo, de la cuestión.

Permítaseme hacer un poco de historia acerca de la situación institucional de nuestra Capital Federal. El 2 de setiembre de 1852 el director provisorio de la Confederación Argentina, Justo José de Urquiza, dictó un decreto por el que se restablecía en la ciudad de Buenos Aires el gobierno local. Este decreto que receptaba las bases de un real gobierno municipal fue seguido casi al pie de la letra por la Ley Orgánica de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, dictada el 6 de mayo de 1853 por los mismos convencionales constituyentes que habían jurado la Constitución de 1853 cinco días antes, actuando en este caso como Congreso de la Confederación Argentina.

El artículo 1º fijaba la jurisdicción de la Municipalidad según los límites surgidos de considerar sus once parroquias tradicionales y adoptaba como sistema de gobierno municipal el presidencialista, creando un Departamento Ejecutivo a cargo de un presidente de la Municipalidad y un Departamento Deliberativo integrado por veintiún miembros.

El artículo 4º establecía el carácter electivo de los componentes del cuerpo deliberativo y a su vez, se expresaba que se iba a dictar una ley para fijar el modo de la elección directa de los 21 miembros de dicho cuerpo.

El artículo 6º consagraba la elección directa del titular, el presidente del Departamento Ejecutivo Municipal. Determinaba que los 21 miembros del cuerpo deliberativo seleccionaban una terna entre sus integrantes que habían sido elegidos directamente y la elevaban al presidente de la Confederación para que sus miembros eligieran el presidente del Departamento Ejecutivo Municipal. Cabe recordar que el artículo 3º, en su texto original, establecía que la ciudad de Buenos Aires sería la capital de la Confederación, y como la Provincia de Buenos Aires no mandó sus convencionales constituyentes, esto fue modificado en la Convención Constituyente de 1860. Por lo tanto, la ley orgánica del 6 de mayo de 1860 nunca tuvo efectiva vigencia. Es importante destacar que esta ley orgánica, en una época en que los mecanismos democráticos de la elección popular eran rudimentarios, incorporó un sistema de elección del Ejecutivo Municipal que se puede comparar con lo que en estos días es la elección directa, y los autores de esta ley eran los convencionales constituyentes de la Constitución de 1853.

Más allá de esta condición histórica de asiento de las autoridades nacionales, la ciudad de Buenos Aires es la capital de la República en virtud de la ley 1029 de setiembre de 1880, dictada por el Congreso Nacional en consonancia con el artículo 3º de la Constitución Nacional. Dos años después se sancionó la ley 1260, de organización de la Municipalidad de la Capital Federal, que con algunas variantes se transformó en la ley 19.917 que es la ley orgánica municipal que rige en la actualidad a la ciudad de Buenos Aires.

Un simple repaso de la vida institucional de la ciudad de Buenos Aires demuestra la insuficiencia e ineficacia del actual modelo jurídico institucional que se aplica. La insatisfacción de los vecinos excede el marco de las buenas o malas gestiones municipales y reclaman un nuevo orden para su ciudad.

En términos generales, puede afirmarse que conforme la tradición político institucional de nuestro sistema federal, y sin perjuicio del esquema constitucional vigente, la distribución jurisdiccional de funciones de administración y gobierno ha tendido a mantener en manos del Estado Nacional las grandes funciones de regulación, control, el manejo de las principales empresas de servicios públicos y de aquellas áreas consideradas de interés nacional. Asimismo, esta distribución adjudica a las provincias la gestión de ciertas actividades y servicios, ya sean planificados por el Estado Nacional o en forma conjunta a nivel provincial, además de la prestación de algunos servicios básicos como la salud y la educación primaria.

Por último, a nivel municipal sólo se le asigna competencia en ciertas áreas específicas como por ejemplo el control de higiene, salubridad, algunas inspecciones, reglamentación catastral, regulación del planeamiento urbano, y algunas otras funciones más.

Aunque también es cierto que en las últimas décadas los municipios han acumulado funciones totalmente alejadas de la actividad esencial, por ejemplo, parques de diversiones, grupos de baile, construcción de viviendas. Algo similar ocurre en el campo de la obtención de recursos, ya que la potestad tributaria propiamente dicha se ha reservado para los niveles nacional y provincial, mientras que en el orden municipal no se reconoce la facultad de percibir impuestos, sino sólo tasas retributivas de servicios.

Sin embargo es necesario destacar que esta separación de competencias entre los niveles nacional, provincial y municipal no se cumple siempre de manera estricta. El importante avance de los procesos de descentralización producido en estos últimos años permite verificar un gradual aumento de responsabilidad en las jurisdicciones provincial y municipal, dando lugar a la gestión de nuevas funciones de administración de gobierno, aunque en la mayor parte de los casos no se cuenta con los recursos y tecnologías necesarios para ejercerla.

En el caso de la ciudad de Buenos Aires, cualquier análisis que se pretenda con un mínimo grado de seriedad debe partir de la base que el ente municipal ejerce sus funciones institucionales, en un ámbito que dado la magnitud de su población se convierte en el segundo distrito electoral del país. Aún cuando sin embargo posea un modelo institucional de carácter híbrido en relación a sus competencias, lo que genera una peculiar situación en lo referente al ejercicio y funciones globales de administración de gobierno en su jurisdicción.

Si consideramos a la ciudad de Buenos Aires desde el punto de vista de su status constitucional, es un distrito, federal, pero si lo hacemos desde el volumen de su población, el tipo de servicios que presta, su capacidad de recaudar impuestos, o bien su presencia en la distribución de la coparticipación federal, bien podría decir que es algo similar a una provincia.

Finalmente, si tomamos en cuenta su capacidad de recaudar tasas de algunos servicios que presta, encontramos funciones estrictamente municipales, de acuerdo al desarrollo anterior.

El municipio porteño parece encontrarse a mitad del camino entre dos extremos virtuales, por una parte podría proponerse que el Estado Nacional reasumiera las funciones no municipales delegadas en el ámbito municipal y que la comuna quedara sólo a cargo de las funciones municipales. Por otra parte puede plantearse que la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires sea transformada en una jurisdicción autónoma con el ejercicio pleno de sus funciones correspondientes a ese nivel.

En síntesis, la realidad institucional de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es un cruce de dos situaciones abstractas, y a pesar de la actual transferencia paulatina de funciones de gestión hacia su órbita, ésta no va acompañada de una transferencia equivalente de facultades y competencias a nivel gubernamental, específicamente vinculadas con la autonomía de la toma de decisiones.

LLegados a la instancia presente en la que debemos discutir y decidir acerca de qué decisión tomamos para la ciudad de Buenos Aires, qué status le otorgamos, es cuando debemos advertir la diferencia que existe entre la Buenos Aires capital y la Buenos Aires ciudad de Buenos Aires. La Buenos Aires capital de todos los argentinos y la Buenos Aires que es la casa de tres millones de argentinos, y el trabajo, el hospital, el comedor y la escuela de otros cinco millones más.

Es evidente que la Buenos Aires capital federal no puede ser autónoma, en ningún momento, por otra parte, los convencionales del justicialismo de la capital lo hemos planteado.

Adviértase que de ser así, en nuestro proyecto hubiéramos aconsejado la reforma del artículo 3º de la Constitución. La Buenos Aires de la Capital Federal es de todos los argentinos, tiene que seguir siéndolo. Por ley del Congreso se integra en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital de la Nación, pero estamos convencidos que la ciudad de Buenos Aires necesita de un estatus de autonomía, porque su modelo institucional actual condiciona y limita su capacidad, recibe la demanda de una población de más de tres millones de habitantes y no maneja las funciones y capacidades de gobierno necesarias para dar respuesta.

Decía Hamilton, en "El Federalista", que "un gobierno debe contener en sí todos los poderes necesarios para la plena realización de los fines que se someten a su cuidado y para desempeñar cumplidamente los encargos de que es responsable, con libertad de cualquier restricción que no sea el acatamiento del bien público y los deseos del pueblo."

Como ya se ha dicho, la actual situación institucional de la ciudad de Buenos Aires es un modelo híbrido que deja al municipio a mitad de camino entre ser una administración estrictamente municipal o, dado su carácter de gran metrópoli, adquirir facultades de un gobierno autónomo.

Existe consenso unánime respecto de la legitimidad del deseo de los vecinos de la ciudad de Buenos Aires de tener una administración más eficaz y eficiente en la ciudad. Esto incluye la elección de su jefe de gobierno en forma directa.

Así lo hemos entendido los bloques de los partidos mayoritarios al establecer que la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.

Desde un punto de vista ideológico la expresión autonomía, de origen griego, implica la posibilidad de dictarse sus propias normas en orden de subordinación con otra entidad de grado superior. Al respecto, Linares Quintana dice que: "El sentido jurídico de la autonomía denota siempre la aparición del Poder Legislativo que debe desenvolverse dentro de los límites que el poder soberano ha fijado a los actos autónomos, no puede establecer leyes ni normas en oposición a las leyes soberanas. La facultad de una entidad de darse sus propias instituciones dentro del marco de la sujeción jurídica actual, expresión jurídica natural que lo obliga en relación con otra entidad de grado superior y esta potestad de organizar el estado jurídico conlleva la de darse sus propias normas de gobierno, de organizarse.

Por otro lado la autarquía, que es la actual constitución de la ciudad de Buenos Aires, importa la necesidad de marco sobre si misma, y en este sentido Aristóteles califica con este concepto a las ciudades estado de la Grecia de su época. "La autarquía es un concepto propio del Derecho Administrativo y no del Derecho Constitucional, como sí lo es el de la autonomía, la facultad de un ente de administrarse a si mismo y de ejercer una limitada capacidad de dictarse normas, ajustándose así en ambos casos a la prescripción de una ley que le confiere dichas facultades como las demás normas que da el Estado autónomo y soberano en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico.

Con relación a este concepto, resulta ilustrativa la opinión de Cassagne: "El vocablo autarquía que se usa entre nosotros, deriva de la palabra italiana "autarchia", que traduce dos diferentes términos griegos y que tiene por tanto una significación distinta, según cuál sea el sentido que se le atribuye: a) La condición de un sujeto capaz de bastarse a sí mismo (autosuficiencia) y b) La posición de una entidad a la cual se le atribuye la facultad de autogobernarse, de administrar sus propios intereses.

"Esa carencia de precisión en lo que concierne al significado terminológico de la 'autarquía', es evidente que dificulta la comprensión del proceso de la administración estatal indirecta, por cuanto ateniéndose a uno de los sentidos que encierra el vocablo, la autarquía significa 'gobierno por sí mismo', confundiéndose entonces con la 'autonomía' que implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas."

"...Por obra de la doctrina italiana, el significado jurídico de la autarquía fue privado de su contorno original, dando lugar a que se configurase la institución autárquica, con los perfiles que hoy en día se le reconoce, es decir, no ya como la entidad que se gobierna a si misma, concepto éste susceptible de ser confundido con el de autonomía, sino como aquélla que tiene competencia para autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de contralor y vigilancia."

Dijo también Cassagne: "...Tanto la 'autonomía' como la 'soberanía' constituyen conceptos políticos, pero mientras la primera se refiere a una relación Estado miembro -las provincias-, la soberanía constituye la expresión de la voluntad omnímoda y la afirmación de una personalidad , es decir, es un concepto que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminación, comprendiendo el poder constituyente fundamental."

La idea de una Buenos Aires autónoma no es nueva. Ya estaba propuesta en el proyecto de reforma constitucional de Juan A. Argerich de 1909, o en el más reciente de Agustín Rodríguez Araya de 1959.

También en el despacho de la mayoría de la Comisión de Redacción de la Convención Constituyente de 1957 que al proponer la reforma al artículo 5º de la Constitución Nacional, incorporaba el siguiente texto: "La Capital Federal tendrá igualmente un régimen municipal autónomo y elegido directamente por su pueblo".

Y en disidencia con el despacho de la mayoría -que seguramente le va a gustar más al doctor Bravo- los convencionales Corona Martínez, Ghioldi, Palacios, González Iramain, Repetto y Martella iban todavía más lejos y decían: "La Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, capital de la Nación es igualmente autónoma y libre, con autoridades deliberativas y ejecutivas democráticamente elegidas directamente por el pueblo, con exclusiva percepción e inversión de sus rentas dentro de la propia esfera administrativa y financiera".

Es así como debe tomarse, como la consecuencia de un status de autonomía para la ciudad de Buenos Aires, el reconocimiento de la legitimidad de sus vecinos para decidir sobre la organización de sus propias instituciones. Por ello decimos que el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que mediante los representantes que elijan a ese efecto dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.

Los convencionales justicialistas creemos con esto interpretar a la gran mayoría del pueblo de la ciudad de Buenos Aires. Nos anima un auténtico espíritu federalista. Simplemente queremos tener un gobierno que tenga las suficientes atribuciones para resolver nuestro problema, por eso buscamos la autonomía.

Señor presidente, estamos convencidos de que, más allá de los beneficios que la autonomía deparará a los vecinos de la ciudad de Buenos Aires, está contribuirá a una más correcta atención de los asuntos propios de la ciudad capital, cuestiones que son, sin lugar a dudas, de todos los argentinos.

Extraído del Diario de Sesiones donde se consigna la Reunión de Comisión Núcleo de Coincidencias Básicas, realizada el 5 de julio de 1994.