Ecos de la Reforma Constitucional de 1994
02.12.2014
BUENOS AIRES: AUTÓNOMA PERO NO PROVINCIA
Por Dr. Ruben Pereyra
El actual Fiscal General Adjunto
Dr. Rubén Pereyra analiza el status jurídico de nuestra ciudad luego
de la reforma constitucional de 1994.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Y LA AUTONOMÍA PORTEÑA
Por Dr. Rubén Pereyra
I.- INTRODUCCIÓN
Llegado el año 1994, las urgencias políticas para el gobierno nacional se centraban en la posibilidad de obtener una reforma constitucional que permitiera la reelección del titular del Poder Ejecutivo de entonces, quién finalizaba su mandato el año siguiente. La acuciante necesidad había tratado de canalizarse el año anterior (1993) mediante un acuerdo político tendiente a instrumentar un plebiscito que autorizara la posibilidad de dictar una ley que declarara la necesidad de la reforma constitucional, cuyos principales artífices -además de los representantes del oficialismo- fueron el diputado nacional Durañona y Vedia, representante de la UCeDe, partido político aliado al oficialismo gobernante, y el senador Leopoldo Bravo, representante de la provincia de San Juan y perteneciente al partido provincial denominado bloquismo.
Sin embargo, un acuerdo sobreviniente entre los dos partidos políticos más representativos de entonces (Partido Justicialista, que ejercía el gobierno nacional y Partido Radical), que se concretó tras una reunión del Presidente de la Nación y el líder de la oposición en la residencia presidencial, permitió celebrar un pacto que se denominó “Pacto de Olivos” -por el lugar de dicho encuentro (Olivos)- y que viabilizó la tan ansiada reforma constitucional.
Tras el mentado acuerdo se dictó la ley que declaraba la necesidad de la reforma identificada por el número 24309 y que contenía el texto completo del acuerdo al que se dio en llamar Núcleo de Coincidencias Básicas, en el que se volcaban -como objeto de la reforma a realizarse- los intereses de ambas partes. Así, respondiendo al interés esencial del oficialismo, se establecía la posibilidad de reelección presidencial, aunque reduciendo el período del mandato de seis a cuatro años; y como iniciativa de la oposición surgieron, la reforma del senado, incorporando un tercer senador por cada distrito electoral, la creación de diversos institutos como la Jefatura de Gabinete de ministros, la Defensoría del Pueblo de la Nación, el Consejo de la Magistratura, los decretos de necesidad y urgencia y la regulación de la acción de amparo, entre otros.
El “Pacto de Olivos” incluía también la modificación del status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires, a la que se otorgaba la condición de autonomía como atributo propio de las unidades políticas que integran la confederación, y que respondía al interés de ambas partes.
II.- LA SITUACIÓN EN LOS AÑOS ANTERIORES A LA REFORMA CONSTITUCIONAL.
Como se sabe, desde 1880 la Ciudad de Buenos Aires había sido declarada capital de la República Argentina (1) y en ella residían las autoridades nacionales. En cuanto a su organización administrativa, diversas fueron las normas que rigieron para la capital federal, desde el momento de su instauración, aunque en el año de la última reforma de la constitución nacional regía la ley 19.987, con diversas modificaciones.
Por su parte, la Constitución Nacional, vigente por entonces, disponía que el presidente de la Nación sería el jefe inmediato y local de la Capital Federal (2). En ejercicio de la mencionada jefatura el presidente tenía la competencia de designar al titular del ejecutivo municipal de la ciudad de Buenos Aires, cuyo cargo era el de Intendente Municipal (3). De tal suerte, este funcionario venía a constituirse en un delegado del presidente de la Nación en el manejo de los asuntos propios de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Hacia el año 1991, el gobierno nacional se encontraba en manos del partido justicialista, siendo presidente de la república el Dr. Carlos S. Menem, en tanto que la oposición era encabezada por el partido radical, cuyo máximo referente era el ex presidente Dr. Raúl Alfonsín quién, tras la derrota electoral del candidato de su partido en las elecciones del 14 de mayo de 1989, “resignara” (4) su alto cargo.
Tras su renuncia se mantuvo como jefe del partido radical, aunque la nueva derrota electoral que sufriera su partido en las elecciones legislativas de 1991, lo determinaron a apartarse de la conducción del mismo, la que quedó en manos del senador Mario Lozada. A pesar de las contingencias mencionadas, el Dr. Alfonsín continuó en la lid política siendo reelegido, en 1993, como presidente del Comité Nacional del partido Radical.
La referencia, al comienzo del párrafo anterior, al año 1991, lo fue en virtud de que, por entonces, el radicalismo y una parte de la oposición política, viendo frustrada su aspiración electoral en el orden nacional, comienzan a explorar la posibilidad de canalizar sus expectativas, a través de alcanzar la conducción del distrito Capital Federal, en el que –al contrario de lo que ocurría a nivel nacional- mantenía un alto nivel electoral. Se especulaba con propiciar una modificación normativa en cuya virtud se estableciera la elección directa del Intendente de Buenos Aires, iniciando un derrotero que culminaría con la inclusión en la reforma constitucional de 1994 de la autonomía de la ciudad (5).
Una reforma constitucional siempre se halla determinada por la valoración política, tanto de las circunstancias de su procedencia, cuanto de los alcances y condiciones de la reestructuración proyectada; por lo demás, se efectúa el análisis técnico de los contenidos a incorporar o modificar a fin de que el resultado no merezca objeciones.
En cuanto concierne a la reforma constitucional efectuada en 1994, la plataforma política necesaria para su instrumentación quedó plasmada con el acuerdo entre los dos partidos políticos mayoritarios, expresado en el denominado “Pacto de Olivos” cuyo contenido pasó a incorporarse en texto de la Ley 24309, bajo la denominación de “núcleo de coincidencias básicas”, uno de cuyos principales postulados -como se ha señalado precedentemente- fue el referido a la declaración de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.
La factibilidad técnica de dicha declaración fue efectuada por diversos doctrinarios, tanto del oficialismo cuanto de la oposición. Contó con el aval del entonces Ministro de Justicia de la Nación, Dr. Jorge Luis Maiorano, los juristas José Roberto Dromi, Rodolfo Barra, Enrique Paixao y Alberto García Lema, entre otros.
La autonomía de la ciudad podía exhibir, asimismo, un importante apoyo del destacado administrativista Miguel Marienhoff, quién en 1993 fue declarado “Ciudadano Ilustre” de la ciudad de Buenos Aires, por el entonces intendente municipal Dr. Saúl Bouer. En el acto realizado con motivo de tal distinción pronunció una conferencia que abordaba un tema de gran actualidad para el momento, cuál era la elección directa del intendente. Tal fue el título con el que el Dr. Marienhoff anunció la alocución que seguidamente desarrollaría y en la cual manifestó la insuficiencia de elegir en forma directa al intendente municipal, pronunciándose por la necesidad de que la Ciudad de Buenos Aires, en función de diversos parámetros -que desarrolló en su charla-, tuviera un estatuto jurídico novedoso, caracterizado por la autonomía (6).
III.- CONTENIDO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994.
Las sesiones de la Asamblea constituyente se iniciaron el 25 de mayo de 1994 en las ciudades de Santa Fe y Paraná, llegándose el 24 de agosto de dicho año a concluir el trabajo reformador que, en cuanto concierne al tema de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, quedó plasmado en el artículo 129 del nuevo texto constitucional, el que dice: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.”
El texto transcripto revela varias deficiencias de técnica legislativa y errores conceptuales, que no resultan ajenos a la premura con que se trataron los contenidos de la reforma, en virtud del apremio político que presidió todo el proceso y que tuvo su máxima expresión en la omisión de un artículo que integraba el núcleo de coincidencias básicas, llegando a poner en riesgo la totalidad de la enmienda (7).
El primer error que se advierte es de carácter técnico jurídico ya que la autonomía no es un atributo del gobierno, sino de la unidad política Estado, uno de cuyos elementos, para un grupo de autores, es el gobierno (8). La autonomía es, pues, un atributo del estado y no de uno de sus elementos ya que no puede hablarse de que se tendrá un territorio autónomo o una población autónoma, lo que resulta un absoluto despropósito. En consecuencia, la afirmación “tendrá un régimen de gobierno autónomo”, encierra un error técnico que sólo admite interpretarse como que la ciudad de Buenos Aires, como unidad política, y por imperio de la norma constitucional, ha sido investida de autonomía.
Por otra parte, tanto las afirmaciones subsiguientes de que poseerá facultades propias de legislación y jurisdicción, como que su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad, resultan ociosas, ya que no son otra cosa que emanación de la condición de autonomía que previamente se le reconoce.
Compartimos con Mario Justo López el concepto de autonomía, al señalar que el grado de competencia inmediatamente menor o inferior al que corresponde a la soberanía, es el propio de la autonomía, agregando que ese grado de competencia está caracterizado por la facultad de darse la propia ley. Para el autor mencionado, la autonomía implica, fundamentalmente, competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas con un orden jurídico superior que establece límites a dicha facultad (9). Así, el sentido actual de la palabra coincide con su etimología, del griego “autos”, por sí mismo y “nomos”, norma o ley.
Entre los autores españoles, Morell Ocaña, sostiene que "la autonomía es ante todo, una cualidad del grupo social adquirida por el hecho mismo de su existencia. Cuando los griegos aludían al "nomos" se referían precisamente a ese primitivo acto de toma de tierra, fundación de una ciudad o colonización; era un acto constitutivo del que toman fuerza todas las regulaciones ulteriores, escritas o no escritas, a cargo de los órganos de la propia comunidad.” Agrega el autor que el concepto de nomos no se agota en el producir normas exclusivamente, pues resalta otro significado importante como “vallado o cerco”, lo que representa en su propio significado natural “no poder ser atacado desde afuera” y tampoco “no poder salir hacia afuera”. El nomos aquí es tanto protección como límite. (10)
IV.- AUTONOMÍA PLENA.
No había pasado mucho tiempo desde la sanción del nuevo texto constitucional, cuando comenzaron a aparecer voces de diferentes sectores que pregonaban que las autonomía reconocida a la ciudad de Buenos Aires, a través de la reforma no era sino una forma restringida de dicho atributo (grado de competencia, en el vocabulario de Mario Justo López). Se decía, entonces, que la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, no era plena, sino restringida, aunque no se expresaba con fundamentación suficiente en qué se basaba esa afirmación.
Cierto es que, en aquél momento, variadas fueron las voces que se alzaron para intentar explicar, con autentico sentido restrictivo y abolicionista, la autonomía consagrada en el artículo 129 de la Constitución Nacional; predicando -para ello- su carácter restringido, en contraposición a las autonomías provinciales. Más como no podía ser de otra manera, tal interpretación fue perdiendo sustento (del que ya carecía en su propio origen) dada la contundencia del concepto jurídico, por una parte y, por otra, en virtud de la fuerza expansiva de las instituciones.
Aquellas concepciones desconocían que de las diversas definiciones, así como de las elaboraciones doctrinarias de los diferentes autores -algunas de las cuales fueran mencionadas en el acápite precedente- no resulta que el concepto de autonomía, en cuanto atributo de los entes institucionales, aparezca como modulable, mensurable o cuantificable, de modo tal que pueda pregonarse la existencia de autonomía mínima o máxima, extendida o restringida, plena o limitada, etcétera. Por lo que expresan los diversos autores, la autonomía se tiene o no se tiene, esto es, se reconoce o no, y carece de graduaciones.
Esa nueva visión de la cuestión de la autonomía, según nuestro criterio, obedecía a intentar colocar a la ciudad de Buenos Aires en una situación de inferioridad respecto de las provincias a las que se les atribuía el máximo grado de autonomía (en esa conceptualización particular de gradación de la misma) al que denominaban “autonomía plena”. Lo curioso es que esta concepción se había gestado en base a criterios exclusivamente doctrinarios, sin ningún fundamento constitucional, ya que en el texto anterior a la reforma de 1994 no aparecía, en absoluto, la palabra autonomía. Esto incluía su eventual aplicación a las provincias; baste cotejar la redacción de los artículos 5, 104 (actual 121), 105 (actual 122 que mantiene su contenido anterior a la reforma), y el 106 (actual 123).
Paradójicamente (para quienes sostenían aquella postura ideológica), la incorporación del concepto de autonomía -con la reforma constitucional de 1994- se realiza para reconocer ese atributo a las universidades estatales (“...la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”; en el artículo 75, inciso 19), al Ministerio Público (“...autonomía funcional...” la consagra el artículo 120); a los municipios (“...asegurando la autonomía municipal...”, en el artículo 123) y -por fin- a la Ciudad de Buenos Aires “...tendrá un régimen de gobierno autónomo...” (artículo 129 CN) (11). Adviértase que, en ningún momento -ni el texto constitucional preexistente, cuanto el resultante de la reforma de 1994- indican expresamente que las provincias posean autonomía.
Una de las declaraciones efectuadas en el nuevo texto constitucional a la que se acaba de hacer referencia es la que consagra la autonomía municipal; un concepto por cierto bastante controvertido, si se tiene en cuenta el carácter de entidades descentralizadas sobre base territorial con el que tradicionalmente se ha identificado a los municipios. Sin perjuicio de que nuestra postura sobre el punto resulta contraria a la posibilidad de que una autonomía pueda ejercerse en el ámbito de otra autonomía (este sería el caso del municipio en relación con la provincia que integra) y que constituye un tema que excede el presente análisis, lo cierto es que lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Nacional torna inocua la discusión acerca del eventual alcance de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires.
En efecto, si la norma fundamental proclama la autonomía de los municipios, ¿cuál sería el sentido de discutir el carácter de ésta respecto de la ciudad de Buenos Aires? No se advierte una respuesta sensata a tal interrogante -y, cabe aclararlo- tampoco se conoce que la hayan dado los detractores de la autonomía porteña. Más aún, si se tiene en cuenta que a la declaración efectuada en el artículo 123 respecto de los municipios, se la refiere a su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. A la Ciudad de Buenos Aires, en cambio, la Constitución Nacional le atribuye un régimen de gobierno autónomo, sin más aditamento.
Concordantemente señala Antonio M. Hernández que, “En el debate en la Convención Constituyente sobre el nuevo régimen para la ciudad, sostuvimos que se había establecido una autonomía plena y, al explicar sus contenidos, mencionamos el poder constituyente y a los aspectos políticos, legislativos, judiciales y administrativos.” (12)
En cuanto concierne a la recepción local de la declaración efectuada en la Constitución Nacional, cabe destacar que el Estatuto Organizativo de la ciudad, también denominado constitución de la ciudad, recepta la declaración de autonomía contenida en la norma federal, estableciendo un mandato expreso en su artículo 6° (13).
Una paradoja lamentable, en nuestra modesta opinión, es que los autores de tal declaración, tan significativa y trascendente para la consolidación del régimen autonómico local, esto es los estatuyentes de 1996, hayan sido los primeros en incumplir con el mandato que proclamaban.
En efecto, corresponde recordar que el artículo 5 de nuestra Constitución Nacional consagra lo que se ha dado en llamar doctrinariamente, la garantía federal (14). Mediante esta disposición constitucional se establecen las condiciones para que las unidades políticas locales (provincias en la redacción originaria del texto constitucional que no fuera objeto de modificación por la reforma de 1994) ejerzan en plenitud su autonomía. Una de dichas condiciones es la referida al régimen municipal, el que debe asegurarse en las constituciones locales, junto con la administración de justicia y la educación primaria. Pues este régimen no aparece como suficientemente asegurado en el texto del Estatuto Organizativo, donde se regula el sistema de comunas (15) y que a pesar de ser definidas como órganos de gestión política y administrativa con competencia territorial (en el artículo 127 de dicho cuerpo normativo) tienen competencia muy acotadas establecidas por el artículo 128 y que distan bastante del concepto tradicional de municipio.
Corresponde advertir que el nombre de comunas no es nuevo para el régimen municipal, habida cuenta de que tales entidades existen en la previsiones normativas provinciales (por caso Córdoba, Entre Ríos, Santa Fe, San Luis, entre otros) aunque en todos los casos se trata de unidades de menor relevancia y competencias que los municipios.
V.- LA CIUDAD DE BUENOS AIRES NO ES UNA PROVINCIA.
Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, que nos determina a afirmar que la ciudad de Buenos Aires ha sido investida por el texto constitucional de autonomía, en el más estricto sentido jurídico del término, lo que los abolicionistas denominan “autonomía plena”, no dudamos en afirmar -con la misma contundencia- que la ciudad de Buenos Aires no es una provincia.
Resulta inobjetable que la ciudad de Buenos Aires, a partir de la reforma constitucional de 1994 ha sido instituida como un estado nuevo dentro de la confederación argentina cuyo estatuto jurídico -en virtud de la autonomía que consagra el mismo texto constitucional- es equivalente a las provincias, ello más allá de la denominación que se le asigne, un claro ejemplo de “nomen iuris”.
Sin embargo, en nuestro criterio, esta circunstancia en nada la desmerece institucionalmente y, mucho menos, mengua las competencias y facultades resultantes del reconocimiento de un estatuto jurídico de amplio desarrollo en el marco de la ciencia política. Téngase presente que tanto se pregona la cualidad de autonomía, respecto de las “provincias” argentinas, cuanto de los “estados” de la República Federativa del Brasil, o de los Estados Unidos; como de los “cantones” de la Confederación Helvética.
El encuadramiento de esta realidad debe, por lo demás, contemplar la circunstancia de que, en la tradición político institucional de nuestro país, el nombre de provincia -asignado a las unidades que componen nuestra federación- posee una dimensión geográfica, geopolítica, histórica y ontológica particular que ha singularizado a dichas unidades.
En efecto, las tradicionales provincias argentinas se han constituido en torno a aldeas o urbes, cuya fundación determinó el surgimiento de núcleos de población que extendieron su influencia y gravitación a las zonas rurales circunvecinas, para alcanzar más tarde, y por efecto de su influencia socioeconómica y cultural, territorios más vastos en los que surgieron asentamientos menores en estrecha vinculación con los originarios. En este esquema, tanto el medio físico, como el factor climático, la configuración del territorio, la ubicación relativa de éste, la composición del suelo y las peculiares interrelaciones trabadas en el devenir histórico fueron configurando la esencia de esas entidades político institucionales que constituyen nuestras provincias.
Estas circunstancias permiten advertir que, en nuestro medio, existen motivos suficientes para preservar la denominación de “provincia” para aquellos entes que reúnen el conjunto de caracteres indicados, en particular los relacionados con los distintos factores típicamente geográficos (extensión, configuración, accidentes geográficos, el factor climático determinante, a su vez, del modo de vida, en general; las instituciones y las costumbres) que ejercen un poderoso influjo en la configuración de sus comunidades y la actividad de sus habitantes (16).
Lo expresado -al solo efecto de justificar el uso de la denominación “provincia” para los entes políticos que se ajustan a determinados parámetros- no importa admitir que éstos posean –por su esencia- atributos políticos que los diferencien del ente estatal al que se denomina ciudad, que exceda lo dispuesto en los artículos 121, 124 y 125 del texto constitucional. Si así se admitiera, resultaría menester extender ese criterio diferenciador a todos los preceptos normativos que integran el Título Segundo, y cuya consecuencia importaría desbaratar todo el esfuerzo abolicionista. Es que en dicha hipótesis y ante la existencia de dos entes de distinta denominación (provincia, ciudad autónoma), forzoso resultaría -como extensión de la interpretación diferenciadora- circunscribir estrictamente la previsión normativa al ente aludido.
Para expresarlo más sencillamente, si la interpretación de los artículos mencionados conduce a establecer un tratamiento diferenciado entre los entes, del cual se inferiría detrimento para el segundo de ellos (ciudad de Buenos Aires, como lo pretenden los detractores de su autonomía), tal diferencia de trato -y con ello de las facultades o competencias establecidas- debe mantenerse en los restantes preceptos constitucionales contenidos en los artículos que componen el título. Por lo tanto, y habida cuenta que las prohibiciones contenidas en los artículos 126 y 127 tan sólo se establecen respecto de las provincias, la Ciudad de Buenos Aires resultaría inmune a tales restricciones, lo que acarrearía una considerable extensión de sus facultades, en relación con aquéllas.
Por lo demás, y aún con las diferencias de denominación, ambos entes institucionales se hallan regulados en un mismo capítulo constitucional, el Título Segundo: Gobierno de Provincia, de la segunda parte de la Constitución Nacional. Esta identidad de ubicación normativa se complementa con un conjunto de normas que vienen a reforzar la paridad entre aquéllos, comenzando por el hecho de asignarse una igualitaria representación en el senado (17); la integración de la Cámara de Diputados de la Nación (18); la participación en la distribución de impuestos coparticipables (19); la intervención en la aprobación de transferencias de competencias, servicios o funciones (20); la representación en la integración del organismo fiscal federal encargado del control y fiscalización de la coparticipación impositiva (21) así como la posibilidad de ser objeto de intervención federal (22).
VI.- LA DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
Nuestro máximo tribunal se ha expedido en un amplio número de causas acerca de la situación jurídica institucional de la ciudad de Buenos Aires, pronunciándose en contra de la equiparación del status de la ciudad de Buenos Aires al de las provincias del país.Históricamente la Corte niega a la Ciudad de Buenos Aires la calidad de provincia y, como consecuencia de dicha negativa, rechaza la posibilidad de incluirla en las prescripciones de las normas constitucionales que establecen la competencia originaria y exclusiva del tribunal, en las causas en que alguna provincia fuese parte. (23)
La jurisprudencia del alto tribunal incurre, en nuestra modesta opinión, en una posición extrema que tiene su origen en la interpretación textual y restrictiva de las normas constitucionales, omitiendo las consideraciones que se han realizado precedentemente y, aún, sin considerar lo señalado “supra” respecto de las prescripciones contenidas en los artículos 126 y 127 de la Constitución Nacional, en comparación con el contenido de los restantes artículos del mismo Título.
Adviértase que la normativa constitucional siempre menciona a la ciudad de Buenos Aires, cuando quiere incluirla en las disposiciones de su articulado. Ello es así cuando se refiere a la composición del Congreso Nacional, en el artículo 44, a la integración del Senado Nacional, en el artículo 54, y en todos los demás casos referidos en las notas 16,17, 18, 19 y 20 del acápite precedente. Igual temperamento asume respecto de la posibilidad atribuida a las provincias de crear regiones para el desarrollo económico y social, establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y la posibilidad de celebrar convenios internacionales, resultantes de lo dispuesto en el artículo 124; donde se deja a salvo que la ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Por su parte, en el artículo 125 se concede a las provincias diversas facultades vinculadas a su desarrollo económico y administrativo, señalando en su párrafo segundo, otras facultades que se extienden a la ciudad de Buenos Aires.
En cambio en los artículos 126 y 127 se imponen categóricas prohibiciones a las competencias provinciales, aunque respecto de tales restricciones, ninguna mención se hace a la ciudad de Buenos Aires. Ante esta ausencia caben dos interpretaciones, una de tipo literal y restrictiva, que llevaría a admitir que la ciudad puede ejercer todo ese conjunto de competencias que se excluyen a las provincias. Otra interpretación, a nuestro juicio la adecuada, parte de la equiparación de ambos entes institucionales y la correlativa sujeción de los mismos a idénticas restricciones.
Estas breves consideraciones permiten advertir que la correcta interpretación constitucional resulta la opuesta a lo sostenido en autos "Juan Bautista Cincunegui c/Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires" (24), y que constituye la esencia de las decisiones de la Corte. En nuestra opinión, no obsta a lo expresado precedentemente, la doctrina expuesta en reiteradas sentencias, donde la Corte ha proclamado que su competencia es "insusceptible de ampliarse, restringirse o modificarse por ley o poder alguno" (25) ya que se trata de una exégesis sistemática y orgánica de los contenidos de la constitución en su conjunto (26), y superando la atadura al contenido de una norma aislada, tal como la propia Corte lo ha sostenido (27).
La doctrina imperante de la interpretación sistemática propone una exégesis coordinada, anticonflictiva, equilibrada y útil de la Constitución (28). Se impone entonces, en salvaguarda de los preceptos constitucionales y de los principios que los sustentan, conjugar los artículos 116 y 117 y el reciente artículo 129 para concluir la admisión de la Ciudad de Buenos Aires en la competencia originaria y exclusiva que aquéllos reglan.
El 18 de diciembre de 2007 la Corte Suprema dictó el fallo en la causa "Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego, Provincia de s/ cumplimiento de contrato y cobro de pesos" (G. 2462. XLI). En el mismo se mantiene la doctrina de la Corte en el sentido de que la ciudad de Buenos Aires no es una provincia argentina y que, por ende, no le corresponden las prerrogativas que la Ley Suprema reconoce únicamente a dichos estados locales de litigar en la instancia originaria de esa sede, que por ser de exclusiva raigambre constitucional no es susceptible de ampliarse, restringirse o modificarse por persona o poder alguno (arts. 44, 45, 54, 75, incs. 2°, 30 y 31, 124, 125, 129 y cláusula transitoria séptima).(Considerando 2° del voto de la mayoría).
Agrega en el considerando 6° “Que esta Corte en su actual composición comparte la interpretación de los textos constitucionales llevada a cabo en los reiterados precedentes citados en los considerandos 2°, 3° y 4°, que han negado a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la condición de aforada a la competencia originaria reglada por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, por lo que los procesos en que sean parte una provincia y dicha ciudad no corresponden por la única condición de las personas al conocimiento del Tribunal en esta instancia.”
Sin embargo, lo novedoso de dicho fallo es que se perfila una postura acorde a cuanto venimos señalando en estas líneas, a través de la fundada disidencia de la jueza Carmen Argibay, a la que adhiere el juez Zaffaroni.
Señala la Dra. Argibay que el criterio riguroso en cuanto a la competencia originaria de la Corte se asienta en el presupuesto de que cualquier litigio que no responda a los mencionados expresamente en el artículo 117 de la Constitución Nacional debe ser fallado por otro tribunal que no sea la Corte Suprema, provincial o nacional. Pero, cuando, como en el caso, las dos últimas opciones también encuentran obstáculos constitucionales, el argumento basado en el "carácter restrictivo" de la competencia originaria, deja de ser concluyente.
Agrega, asimismo, que la circunstancia señalada conduce a la necesidad de revisar el argumento tradicional de la Corte, ya no en cuanto a la clasificación de la Ciudad de Buenos Aires en la categoría "provincia", sino para examinar qué aspectos del régimen constitucional se verían alterados y en qué medida por la admisión de este tipo de pleitos en su competencia originaria.
En sustento de la decisión que habrá de propiciar señala la jueza que las razones que justifican su opinión sobre la improcedencia de seguir en este caso el criterio restrictivo tradicional no constituyen una innovación radical. Aclara que la Corte en el pasado se ha visto enfrentada a decisiones que la ponían frente a un dilema semejante, es decir: o bien apartarse de la rigidez con que habitualmente interpreta su competencia originaria, o bien convalidar una situación en la que resultaban avasalladas las prerrogativas constitucionales de alguna de las partes.
Concluye su voto señalando que dichas consideraciones, la conducen a la conclusión de que no hay menoscabo a la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, resulta más acorde a sus fines, admitir, como se lo hizo en Fallos: 326:2479, que las causas en que son partes contrapuestas una provincia y la Ciudad de Buenos Aires corresponden a la competencia originaria de esta Corte.
Resulta auspicioso que del seno del más alto tribunal pueda surgir una doctrina que modifique su tradicional jurisprudencia, ya que la admisión de su competencia originaria respecto de la ciudad de Buenos Aires, importaría un robustecimiento de su autonomía, cuya finalidad esencial consiste en reconocer a sus habitantes un conjunto de potestades que los identifica como ciudadanos con pleno ejercicio de sus derechos políticos e institucionales. Ello por cuanto a través de la jerarquización autonómica, se consagra el reconocimiento, en favor de más de dos millones (2.000.000) de vecinos (población muy superior a la de varias provincias y que, actualmente, sostienen en forma exclusiva con su propio esfuerzo el funcionamiento de la ciudad), de sus derechos para designar sus propias autoridades en forma directa, establecer las condiciones de prestación de sus servicios públicos, reglar el funcionamiento de los poderes del estado, establecer la aplicación de sus tributos y controlar en forma directa e inmediata a sus funcionarios, entre otras varias facultades de las que se hallaban privados.
VII.- CONCLUSIÓN.
La autonomía de la ciudad de Buenos Aires ha cumplido recientemente veinte años de vida, plazo que coincide con la vigencia del texto constitucional reformado en el que se la instituyera, y aún se encuentra discutida y resistida por algunos sectores de la vida política e institucional.
Creemos que cuanto se ha expresado en el presente análisis -muy modesto y circunscripto, por cierto- permite advertir que no existe razón jurídica ni política y, mucho menos, institucional para que el estatuto de la ciudad difiera del que se asigna a las provincias. No compartimos alguna visión que indica que se habría preparado el camino para su provincialización ulterior, en caso de trasladarse la capital de la república, ya que ello importaría un menoscabo actual de la institución, con el consiguiente perjuicio para sus habitantes, convertidos en ciudadanos de segunda categoría, dentro de una república democrática en la que prima la igualdad de derechos y obligaciones. Por otra parte, la reivindicación de ambas situaciones estaría sujeta a hechos contingentes e inciertos que, en modo alguno, pueden justificar el sometimiento de esas personas a la condición de “kelpers” dentro del propio territorio.
Si bien es cierto existen argumentos jurídicos bastantes para el reconocimiento de la institucionalidad que -la voluntad de los constituyentes- le asignara, los mismos resultan secundarios frente a los que se vinculan con la postergación de genuinas aspiraciones de los ciudadanos porteños. El manejo del puerto de Buenos Aires, la programación, organización y control de los servicios de transporte público de pasajeros en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires; el control y organización de las principales actividades registrales del orden local como el Registro Público de Comercio, la Inspección General de Justicia, el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de Patentes y Marcas y el Registro de las Personas; para mencionar solo las principales áreas de competencia local, son algunos ejemplos de las aspiraciones que resulta necesario satisfacer.
(1) El 21 de septiembre de 1880 se sancionó la ley 1.029, por la cual se establecía que el municipio de la Ciudad de Buenos Aires sería la capital de la república, federalizándose su territorio.
(2) Constitución Nacional, artículo 86, inciso 3.
(3) Ley N 19.987, artículo 27.
(4) Con dicho verbo se expresó el entonces presidente Dr. Alfonsín al redactar su renuncia al cargo que ocupaba, y en su mensaje al país, transmitido por cadena nacional el 12 de junio de 1989, anunciando que se verificaría el 30 del mismo mes. Dijo entonces que resignaba su cargo de presidente de la Nación Argentina.
(5) Quién ejercía el cargo de intendente de la ciudad en la primera etapa de la administración de Carlos Menem -Carlos Grosso- era, al mismo tiempo el presidente del partido justicialista de la ciudad de Buenos Aires, quién frente a la consigna de la oposición que proponía la elección directa del intendente, acuñó la expresión “si; pero más”, con la cuál sostenía la necesidad de que la ciudad alcanzara la condición de autonomía. Obviamente tal slogan tuvo una amplia repercusión política, por lo que ambos partidos mayoritarios tomaron esa iniciativa que habría de consagrarse posteriormente al momento de promover la reforma constitucional.
(6) El acto se desarrolló en el salón dorado del edificio ex La Prensa, lindero al palacio municipal y fue presidido por el intendente Saúl Bouer, con la presencia del Ministro de Justicia de la Nación Dr. Maiorano. Se había preparado una transmisión especial por radio municipal y consistía en la lectura del decreto por el cual operaba el homenaje al jurista. Concluida la lectura de dicho acto administrativo, por parte del locutor oficial, el mismo cerró la transmisión radial y dio por finalizado el acto. Sin embargo -no sin gran sorpresa de todos los presentes, incluidas las autoridades antes mencionadas- el agasajado levantó la mano y solicitó la palabra ya que, según su expresión, correspondía que hiciera uso de la palabra el homenajeado. Ante el requerimiento se reabrió el acto y el Dr. Marienhoff disertó por algo más de una hora sobre el tema “elección directa del intendente”. Lamentablemente, por la forma en que se gestó la conferencia, no se tiene noticia de que hubiere registros de la misma.
(7) En la ley 24309 se establecía, en su artículo 2, inciso d, “Núcleo de coincidencias básicas”, apartado L. ESTABLECIMIENTO DE MAYORIAS ESPECIALES PARA LA SANCION DE LEYES QUE MODIFIQUEN EL REGIMEN ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLITICOS. Los proyectos de leyes que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos actualmente vigente deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de cada una de las Cámaras. Por agregado al artículo 68 de la Constitución Nacional.” A raíz de dicha redacción se lo designó como artículo 68 bis, inexplicablemente omitido, que finalmente fuera incorporado a la Constitución Nacional como artículo 77, mediante la ley 24430, aprobada el 10 de diciembre de 1994.
(8) El Estado es una unidad política que se integra, esencialmente por tres elementos, a saber: poder, población y territorio. Para un grupo minoritario de autores de derecho político y constitucional existiría un cuarto elemento que es el gobierno, posición que no se comparte, por entender que el gobierno es una manifestación del poder y una modalidad de su ejercicio.
(9) Mario Justo López, “Manual de Derecho Político”, Kapelusz, 1983, pág 298.
(10) MORELL OCAÑA, Luis. “La Autonomía Local”. Ed. Tecnos. 1984 págs. 33/34.
(11) Pereyra, Rubén A.: ”La autonomía de la ciudad de Buenos Aires”, Revista del Notariado, N 896, abril/junio 2009, págs. 109, 110.
(12) Véase Hernández, Antonio M.: “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Depalma, 1997.
(13) Artículo 6.- “Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional”.
(14) Artículo 5.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
(15) Título Sexto: Comunas; artículos 127 a 131, ambos inclusive.
(16) Conf. Pereyra, Rubén A.; op. Cit. Págs. 110, 111.
(17) Conforme resulta de los artículos 44 y 54 C.N.
(18) Conf. artículo 45 C.N.
(19) Conf. artículo 75, inciso 2, párrafo 3.
(20) Conf. artículo 75, inciso 2, párrafo 5.
(21) Conf. artículo 75, inciso 2, párrafo 6.
(22) Conf. artículo 75, inciso 31 y 99, inciso20 C.N., en caso de receso del Congreso Nacional.
(23) Conf. artículo 117 C.N.
(24) Fallos: 322:2856, voto de los Dres. Nazareno y Boggiano.
(25) Fallos: 302:63 y sus citas; 308:2356; 310:1074; 311:872: 316:965 322:813 entre otros.
(26) "Bernuchi", Fallos: 289:200 y "Riego Ribas", Fallos: 258:267.
(27) "Brizuela", Fallos: 296:432.
(28) Ver SAGUES, Néstor Pedro en "Elementos de Derecho Constitucional", Tomo I pág. 61, 3ra edición actualizada y ampliada, Edit. Astrea, Buenos Aires 1999.
Autor: Dr. Rubén Antonio Pereyra, Fiscal General Adjunto en lo Contencioso Administrativo y Tributario del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Email: ra1pereyra@hotmail.com