TRANSFERIR COMPETENCIA ES CONSTRUIR AUTONOMIA Y JUSTICIA

Introducción al tema

El tema de este artículo ha atravesado mi carrera política y judicial de los últimos veinte años.[i] En el año 1995 en el libro “La Ciudad de Buenos Aires y la Nueva Constitución”[ii] decía “… la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires no es sólo un concepto técnico. Es una forma de reconocer a sus habitantes sus derechos políticos básicos…. En efecto, la autonomía consagra la igualdad de todos los Ciudadanos de la Nación en su derecho a regirse por sus propias normas y organizar sus instituciones de gobierno”[iii]

También en ese texto, anticipaba cuál sería el aspecto de la autonomía que demandaría los mayores esfuerzos para su concreción. “Como veremos a su turno, la cuestión más polémica aparece en el tema de la jurisdicción.”[iv]

Y realmente ha sido y continúa siendo así. Por esto, la cuestión elegida para esta publicación no solamente es un tema sobre el cual hay mucho para decir, sino que fundamentalmente falta mucho por hacer.

La transferencia de competencias jurisdiccionales

Las ejecuciones fiscales y su incidencia cuantitativa en el Fuero Contenciosos Administrativo y tributario (CAyT):

A fin de ejercer sus facultades jurisdiccionales, la Ciudad se dio una organización judicial moderna, a través de la sanción de sus leyes fundacionales[v] y de sus normas procesales[vi] .

Actualmente funcionan en el Poder Judicial de la Ciudad dos fueros: a) el Contencioso, Administrativo y Tributario; y b) el Penal, Contravencional y de Faltas.

Siguiendo a Bartolomé Fiorini, la competencia del fuero CAyT se define en razón de la persona, conforme lo previsto en el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad (CCAT).[vii]

Todas las causas en que sea parte una autoridad administrativa de la Ciudad, “cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado”,  son de competencia del fuero CAyT.

Resulta obvio que, además, interviene en las cuestiones denominadas “tributarias”, en su mayoría ejecuciones fiscales.

A mediados del año 2000 se produjo la transferencia masiva de estas ejecuciones fiscales que hasta ese momento se tramitaban ante el fuero nacional en lo civil.

Esta transferencia representó para los juzgados nacionales en lo civil una reducción superior al cincuenta por ciento (50%)[viii] de la cantidad de causas en trámite, estimándose en más de 80.000[ix] los procesos de ejecución que fueron asumidos anualmente por nuestro Poder Judicial.

Esta transferencia se produjo de hecho, resignando la competencia los juzgados nacionales y asumiendo la misma los juzgados en lo CAyT, sin que el Gobierno de la Ciudad haya reclamado al Gobierno Nacional suma alguna en concepto de reasignación de recursos[x], pese a que las ejecuciones fiscales son el 90 % de la carga de trabajo del Fuero CAyT. 

La transferencia de competencias penales

El Gobierno de la Ciudad actuó con un criterio diferente al aceptar la transferencia de competencias penales.

En principio, la metodología elegida fue la prevista en la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución de la Ciudad: su formalización a través de convenios con el Gobierno Federal.

En septiembre del año 2000, Julio Maier  -integrante del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad-, y el jurista cordobés José Cafferata Nores solicitaron una reunión al Jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra, a fin de impulsar la firma del Primer Convenio de Transferencia de Competencias Penales. A esta reunión fuimos convocados Facundo Suárez Lastra y yo.[xi]

Con idéntica finalidad, en el ámbito del Ministerio de Justicia de la Nación, se creó una Comisión Conjunta Ciudad–Nación, presidida por el Ministro Ricardo Gil Lavedra, que integrábamos -en representación de la Ciudad- con Andrés Gil Domínguez, Germán Garavano y Eduardo Molina Quiroga.

Jorge de la Rúa sustituyó a Gil Lavedra como Ministro de Justicia de la Nación, y a partir de ese momento se le dio un mayor impulso a la transferencia.

El Primer Convenio fue celebrado el 7 de diciembre de 2000 por el Presidente de la Nación, Fernando de la Rúa, y el Jefe de Gobierno de la Ciudad, Aníbal Ibarra.[xii] Por este convenio se transfirió la competencia para investigar y juzgar “Los hechos de tenencia y portación de armas de uso civil y su suministro a quien no fuera legítimo usuario.”[xiii]

El Fuero Penal, Contravencional y de Faltas fue previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial del 5 de marzo de 1998 y quedó constituido el 27 de diciembre de 2003.

Su competencia fue definida en el artículo 27 de la Ley de Procedimiento de Faltas, en la Ley de Procedimiento Contravencional y en la ley que aprueba el Código Procesal Penal de la Ciudad.

Constituido el fuero, entró en vigencia este Primer Convenio y la Ciudad asumió el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales sobre estos delitos cometidos en su territorio.

Nadie, ningún órgano jurídico o político, objetó esta competencia.

El Segundo Convenio se gestó por impulso de los integrantes de nuestros Poderes Judicial y Legislativo. Debemos su autoría inicial a Abel Fleitas Ortíz de Rozas.

Fue firmado el 1º de junio de 2004,[xiv] por Néstor Kirchner, como Presidente de la Nación y Aníbal Ibarra, como Jefe de Gobierno de la Ciudad.

La importancia del ejercicio de las competencias jurisdiccionales por parte de nuestro Poder Judicial no es solamente un tema político -no se trata solamente  de un aspecto del ejercicio del poder-; es además un tema de ética política, en tanto se trata de orientar el ejercicio del poder hacia la mejora en la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad.

La Ciudad ha privilegiado en el diseño de su sistema judicial -organizativo y procedimental- la tutela judicial efectiva para sus habitantes. En palabras de Aída Kemelmajer[xv]: “Nadie discute, aunque no siempre se actúe en consonancia, que la “tutela judicial efectiva” es un derecho fundamental, es decir un derecho que tiene base en el Derecho Constitucional y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tal derecho implica, principalmente, el del acceso a la justicia, el de obtener una decisión razonable sin dilaciones indebidas y que esa decisión se cumpla.”

Como es obvio, los jueces nacionales en lo correccional aplican el Código Procesal Penal de la Nación hasta tanto entre en vigencia el nuevo Código recientemente sancionado por el Congreso de la Nación.

Aquel Código dio por resultado un sistema altamente ineficiente, de acuerdo con las evaluaciones realizadas por instituciones públicas y privadas.

Así, Alberto Binder[xvi], Vicepresidente de INECIP, se pregunta: “Qué motivó este proceso de cambio?, y dice: “En primer lugar una justicia muy ineficiente, con muy poca capacidad de investigación real, a lo que se añade muchos niveles de mora y un nivel de formalismo muy alto. Así, no había ningún tipo de satisfacción ni atención a la víctima.  A partir de allí comienzan a realizarse actividades muy significativas en todos los países tendientes a cambiar esta situación en diversos planos.”

El diagnóstico de FIEL[xvii] en el Informe presentado en el año 1996 es similar: “este sistema en definitiva entraña las consecuencias que antes puntualizáramos, relativas a la cada vez menor cantidad de denuncias y la incapacidad de investigar hechos que no se presentan fáciles de dilucidar”.

Todo ello, en definitiva es provocado por un sistema que no es suficiente para dar respuesta a la demanda de la gente en asuntos de su prioritario interés como pueden ser los delitos menores a los que se encuentra continuamente expuesta - hurtos, lesiones, daños, etc.-.

A su vez, FORES  afirma en su investigación[xviii] de 1998 que: “Los Juzgados Correccionales, encargados de la investigación y juzgamiento en única instancia de los delitos menores -con penas inferiores a tres años-, tienen una fuerte demanda, ya que son los que registran el mayor número de actuaciones por Juzgado.”[xix] Y continúa: “la mayor parte de ellos son archivados (70%), desestimados (9%), prescriptos - paralizados por rebeldía -, sobreseídos (8%) y sólo menos de medio punto porcentual son finalizados por sentencia.”

Creo importante analizar si estos resultados -para el justiciable- se han visto mejorados a partir de la transferencia de competencias penales a nuestro Poder Judicial. Y me permito concluir que sí, las diferencias son elocuentes.

Uno de los temas destacados en ambos informes es que el descreimiento en el sistema judicial tiene como consecuencia la sub-denuncia de los delitos.

Como puede advertirse en el gráfico, en los dos años posteriores a la segunda transferencia, el número de causas ingresadas al sistema se duplicó.

De acuerdo con el informe elaborado por la Procuración General de la Nación, la cantidad de causas objeto de transferencia fue de 9.789.[xxi]

En el año 2013, ingresaron al fuero PCyF 20.962 causas penales -un 215 % más que en el año 2008-.

Este aumento en la cantidad de denuncias que realizan los justiciables de la Ciudad reconoce varias causas:

1. La descentralización del Ministerio Público Fiscal, a través de la creación de catorce (14) Unidades de Orientación y Denuncia, distribuidas estratégicamente en el territorio.
2. La extensión del horario de atención al público.
3. La creación de novedosos canales de denuncia (por vía telefónica y electrónica).
4. La celeridad en la resolución de las causas.

Éste es el otro indicador importante del funcionamiento de la justicia en la Ciudad.

El Código Procesal Penal de la Ciudad[xxii] responde al modelo de sistema acusatorio, lo que ha logrado imponer una mayor celeridad en la tramitación de las causas y una mejora incuestionable en la calidad de las sentencias.

La instalación de la mediación como método alternativo de abordaje de los conflictos, ya presente en la Ley de Procedimiento Contravencional, es una de las instituciones que han coadyuvado a reducir la congestión del sistema.

La mediación fue prevista para el procedimiento contravencional, para el penal y para el penal juvenil.

Esta institución fue jerarquizada a través de la creación del Centro de Mediación y Métodos Alternativos de Abordaje y Solución de Conflictos[xxiii], dependiente directamente del Plenario de Consejeros.

Anualmente son sometidas a mediación aproximadamente 4.000 causas penales. En el 54 % de los casos la instancia de mediación se concreta y en el 82 % de estos casos las partes arriban a un acuerdo que da por concluido el conflicto.

El resto de las causas -no mediables o no mediadas- reconocen un tiempo promedio de resolución de 127 días[xxiv]. El último año el fuero PCyF resolvió 18.919 causas penales.

El veinticinco por ciento (25%) de las causas registró una duración de hasta 10 días. Otro veinticinco por ciento (25%) registró una duración de entre 10 y 31 días. Otro veinticinco por ciento (25 %) tuvo una duración de entre 32 y 139 días. Y, finalmente, el veinticinco por ciento (25%) restante registró una duración de 140 días o más.

Este solo análisis cuantitativo hace que el servicio de justicia que la Ciudad está prestando a sus habitantes resulte muy superior al que venían recibiendo de la Justicia Nacional.

La ley nacional Nº 26.702

El 7 de septiembre de 2011 el Congreso de la Nación sancionó la Ley Nº 26.702 que aprobó una nueva transferencia de competencias penales.

Actualmente esta transferencia se encuentra pendiente de aceptación por parte de la Ciudad. Tienen estado parlamentario varios proyectos[xxv] de ley en este sentido, en la Legislatura de la Ciudad.

El Consejo de la Magistratura de la Ciudad creó una Comisión específica[xxvi] a fin de impulsar el proceso de transferencia de competencias penales, cuyos integrantes –además de haber realizado gestiones con autoridades de otros poderes del Estado- han elaborado un proyecto de ley alternativo a los vigentes en la Legislatura de la Ciudad.

Este proyecto de ley fue enviado al Jefe de Gobierno de la Ciudad y a la Presidenta de la Legislatura, adjuntando al mismo las estadísticas del fuero PCyF y del Ministerio Público Fiscal. También se agregó el informe elaborado por el Consejo relativo al costo estimado de las erogaciones que la transferencia podría irrogar a la Ciudad.

La continuación del proceso

Pero el proceso no se agota en la transferencia de las competencias penales. Sabemos que debemos continuar hasta que nuestro Poder Judicial asuma plenamente la totalidad que actualmente ejercen los fueros nacionales en lo Civil, en lo Comercial, del Trabajo, en lo Criminal, y las que aún retiene el fuero Correccional.

Se trata de una compleja operación jurídico-política que requerirá de la toma de decisiones consensuadas entre los actores de ambas jurisdicciones y que excede, obviamente, la sola transferencia de las competencias. De ahora en más deberemos tener en cuenta la transferencia de recursos humanos, de tecnología, edificios, etc.

Creo que el próximo paso debería ser la transferencia de la Justicia de Familia, dado que son varias y variadas las razones para impulsarla.

Sabemos que la justicia nacional en materia de familia utiliza los recursos y la infraestructura de servicios de nuestra Ciudad para dar respuesta y asistir a las problemáticas que llegan a sus tribunales.

Son los jueces nacionales[xxvii] quienes juzgan sobre conflictos que afectan a los habitantes de la Ciudad y, además, resuelven los casos con fundamento en normas nacionales, ignorando las leyes locales que han sido dictadas por nuestra Legislatura en ejercicio de su facultad constitucional.

Entendemos que es oportuno sancionar el ordenamiento adjetivo que regule el procedimiento ante esta Justicia.

Por ello, hemos elaborado un proyecto de Código Procesal para la Justicia de Familia de la Ciudad[xxviii] [xxix]

Porque en definitiva de lo que se trata es de cumplir el claro precepto constitucional que nos impone, como funcionarios del Estado: -agotar- “en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional.”[xxx]

Los problemas de transferencia del Poder Judicial de la ciudad son varios y todavía existen intereses que se oponen.   Para discutirlos y concretarlos hace falta más diálogo Nación–Ciudad, representadas por sus Poderes Judiciales.

El Congreso de la Nación debe sancionar las normas de cesión de competencias, la Legislatura aceptarlas, y los representantes técnico-financieros asesorar en su materia específica.

Esto debe ser el futuro. Construyámoslo.

[i] El autor fue legislador de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en dos períodos (1997-2000 y 2003-2007); Presidente de la Comisión de Justicia de la Legislatura (2003-2007); Presidente de la Comisión Redactora de Códigos (Decreto CABA Nº 1092/2001); Subsecretario de Justicia y Legislación (2000-2001); integrante del Consejo de la Magistratura (desde el año 2006); y actualmente es Director General del órgano del Consejo de la Magistratura que tiene por finalidad colaborar con el proceso de transferencia de competencias (Unidad de Implementación y Seguimiento de las Políticas de Transferencia de Competencias –UISPTC).

[ii] De Giovanni, Julio. “La Ciudad de Buenos Aires y la Nueva Constitución”. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1995.

[iii] Obra citada. Página 13.

[iv] Ob. cit. Página 15.

[v] Ley Nº 7 -Ley Orgánica del Poder Judicial- y sus modificatorias; Ley Nº 31 -Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura- y sus modificatorias; Ley Nº 1903 -Ley Orgánica del Ministerio Público- y sus modificatorias.

[vi] Ley Nº 2303 -Código Procesal Penal-; Ley Nº 189 -Código Contencioso Administrativo y Tributario-; Ley Nº 402 -Ley de Procedimiento ante el Tribunal Superior de Justicia-; Ley Nº 2451 -Régimen Procesal Penal Juvenil-; y Ley Nº 2145 -Ley de Amparo-.

[vii] Ley Nº 189, Anexo I. Sancionada el 13/05/1999. Promulgada por decreto 1275/99 el 22/06/1999. Publicada en BOCBA N° 722 del 28/06/ 1999. Esta ley fue reglamentada por Resolución CM Nº 116/001, Publicada en BOCBA Nº 1216 del 20/06/2001.

[viii] “Si se computan los juicios de contenido patrimonial iniciados ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, se repara que en 1997 ingresaron 154.988 expedientes de los que 84.177 fueron ejecuciones fiscales (54,32%).” (Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD- Asistencia Técnica en la organización integral del modelo de Poder Judicial para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 2001).

[ix] Véase el gráfico. Fuente Poder Judicial de la CABA. Consejo de la Magistratura. Información. Fuero CAyT - Detalle de la Serie Histórica de Ingresos 1998-2009.

[x] Artículo 75 CN .- Corresponde al Congreso: …No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. …

CONSTITUCION CABA. CLAUSULA TRANSITORIA DECIMOTERCERA: Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que convenga con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces….En todos los casos el acuerdo comprenderá, necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2°, de la Constitución Nacional.

[xi]  Secretario de Seguridad y Justicia, y Subsecretario de Justicia y Legislación de la Ciudad, respectivamente.

[xii] Aprobado por la Ley CABA Nº 597 – Sancionada el 31 de mayo de 2001 y promulgada por Decreto Nº 822/2001 del 25 de junio de 2001-; y por la Ley Nacional Nº 27.752 – sancionada el 2 de julio de 2003 y promulgada de hecho el 25 de julio de 2003.

[xiii] Sancionados en el artículo 42 bis de la Ley N° 20.429 y en los arts. 189 bis, 3er. párrafo y 189 ter del Código Penal, todos según Ley N° 25.086, y en los arts. 3 °, 4 ° y 38 de la Ley N° 24.192, y obviamente cometidos en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

[xiv] Aprobado por la Ley CABA Nº 2257 – Sancionada el 14 de diciembre de 2006 y promulgada por Decreto Nº 106/07 del 16 de enero de 2007-;  y por la Ley Nacional Nº 26.357 – Sancionada el 28 de febrero de 2008 y promulgada de hecho el 28 de marzo de 2008.

[xv] Kemelmajer de Carlucci, Aída. Código Procesal Modelo para la Justicia de Familia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Prólogo. Editorial Jusbaires. 2014.

[xvi] Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales. La cita corresponde al artículo “Hay que evitar una sociedad violenta y autoritaria", Ministerio de la Defensa Pública. Provincia del Chubut.

[xvii] Fundación de Investigaciones Económicas de Latinoamérica -FIEL– “La Reforma del Poder Judicial en la Argentina”. 1996

[xviii] Foro de Estudio sobre la Administración de Justicia –FORES-  “Justicia y Desarrollo Económico”  1998.

[xix] PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN C.S.J.N. "ESTADÍSTICAS 1995", Cap. 10 CRIMINAL y CORRECCIONAL - págs. 130/131 - Cuadros 10.I.e y Gráfico 10.I.e - .

[xx] Incluye Materia Electoral, y Amparos y Exhortos con materia sin determinar.

[xxi] Informe: “Ley de transferencia de competencias penales al ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Ministerio Público de la Nación. Procuración General. Secretaría de Coordinación Institucional. 2006.

[xxii] Ley CABA Nº 2303 sancionada el 29 de marzo de 2007. En ese momento el autor era Presidente de la Comisión de Justicia y participó activamente en la redacción de su anteproyecto el doctor Luis Jorge Cevasco.

[xxiii] Resolución Presidencia Nº 105/2013.

[xxiv] Anuario Estadístico del fuero PCyF 2013.

[xxv] Proyectos 2427-D-2014 de la diputada María Rosa Muiños; 0018-D-2014 del diputado Aníbal Ibarra; y 095-D-2013 de la diputada María Rachid.

[xxvi] Resolución Presidencia CM Nº 850/2014 (15.09.2014). Creación de la Comisión Técnica de Trabajo y Coordinación de la Transferencia de Competencias Penales (Ley Nº 26.702) integrada por el Presidente del TSJ; el Fiscal General; el Defensor General; la Asesora General Tutelar; el Presidente del Consejo de la Magistratura; la Presidenta y los Vicepresidentes primero y segundo de la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas; los Consejeros representantes de los Jueces con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas; el Presidente de la Comisión de Administración, Gestión y Modernización Judicial; la Directora del Centro de Mediación y Métodos Alternativos de Abordaje y Solución de Conflictos; y el suscripto como Presidente de la Unidad específica.

[xxvii] Elegidos por el Consejo de la Magistratura de la Nación, un órgano federal ajeno por completo a nuestras instituciones locales.

[xxviii] Este Proyecto fue elaborado, a instancias de la UISPTC que dirijo, resolviendo la constitución de la Comisión Redactora el Consejo de la Magistratura (Res.CM Nº 44/2013). La revisión del Proyecto estuvo a cargo de la doctora Aída Kemelmajer de Carlucci y su redacción de las doctoras Marisa Herrera, Mabel de los Santos de Peyrano y María de los Ángeles Baliero de Burundarena.

[xxix] Este proyecto fue presentado en la Legislatura en la Jornada organizada a tal fin el 4 de junio de 2014 y en las XIV Jornadas de FOFECMA llevadas a cabo los días 27 y 28 de noviembre en la ciudad de Salta.

[xxx] Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Artículo 6: Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional.