DEFENSA DE LOS INTERESES DE LA SOCIEDAD
I.- Introducción. Planteo del Problema
La pregunta por los intereses generales de la sociedad evidencia una inabarcable cantidad de posibles interrogantes acerca de qué son los intereses generales, si estos pueden ser definidos en forma taxativa y en su caso, quién debe definirlos, quiénes son sus titulares y por tanto, quienes pueden exigirlos, de qué modo, con qué consecuencias, frente a quién, qué órgano es el encargado de resguardarlos, quién determina la competencia de ese órgano, cómo se define el modo en que los resguardará, de qué manera se efectiviza la protección y hasta qué consideramos que debe quedar fuera de tales intereses generales.
Mi exposición no pretende zanjar una problemática tan compleja que difícilmente puede ser estudiada en forma aislada o abstracta, sino que por el contrario, precisa de un marco espacio temporal bien definido y de un análisis interdisciplinario acerca del comportamiento de la sociedad a la luz del régimen jurídico vigente.
Desde esta perspectiva, intentaré en estas breves páginas referirme simplemente respecto del órgano estatal que entiendo detenta la competencia constitucional para – no obstante las demás misiones y funciones de los restantes órganos y entidades estatales- resguardar los intereses generales de la sociedad frente a la justicia.
Para ello, me referiré concretamente, respecto de tres puntos:
1º) el primero, orientado a partir de la pregunta ¿a quién le corresponde la defensa de los intereses generales de la sociedad?,
2º) el segundo ¿de qué manera se ejerce esa defensa? y
3º) el tercero, los desafíos que entiendo deben ser superados para una eficaz protección de los mismos.
No obstante, previo a desarrollar este esquema, corresponde aclarar que los mismos serían superfluos si no identificamos primero qué se entiende por “intereses generales de la sociedad”[1].
Si bien la fórmula responde a un criterio jurídico indeterminado y, no obstante, aun cuando resulte difícil establecer los límites que delinean el concepto de “interés general”, éste no puede ser ajeno a los intereses de la comunidad, entendida como un todo.
Creo útil citar la definición que utiliza el profesor brasilero Felipe Bacellar Filho ROMEU[2] respecto del interés público, cuando menciona que éste constituye un interés transpersonal que, si bien presupone los intereses individuales, se diferencia de ellos.
En efecto, entiendo que el interés general no es simplemente el interés de la mayoría, ni la suma de los intereses individuales, sino aquel que, contemplando los intereses individuales, concilia éstos con los de la comunidad. No significa por tanto la abolición de los intereses o derechos individuales, sino la ponderación que corresponde hacer de éstos frente a los intereses que son comunes al grupo al que se pertenece.
II.- El titular de la defensa de los intereses generales de la sociedad
Respecto de la primera cuestión que he planteado, esto es, a quién le corresponde la defensa de estos intereses generales, cabe señalar que en mi actual rol de Fiscal General de la Ciudad, no puedo más que extenderme acerca de la labor constitucional conferida al Ministerio Público.
Doy por supuesto que los tres órganos que integran el Estado: poder ejecutivo, legislativo y judicial, más allá de las competencias inherentes que ejercen, tienen como principio rector la satisfacción de los intereses generales de la sociedad.
Ahora bien, no obstante ello, el Constituyente, tanto nacional y por sobre todo el local, se ocupó de designar un órgano estatal en cuya cabeza colocó la responsabilidad de fiscalizar el adecuado tratamiento de esos intereses generales, cuando los mismos se encuentran involucrados en causas judiciales.
Así, a partir del inciso 2º del art. 125 de la Constitución de la Ciudad, puede observarse de qué manera el constituyente encaminó explícitamente la actuación del Ministerio Público –como órgano con autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial[3]- en la protección del interés general o social, en tanto dispuso entre sus misiones, en lo que aquí interesa:
- Promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad… y
- Velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social…
Hasta aquí pueden señalarse diversas conclusiones:
- a) Que el constituyente concentró la defensa de los intereses generales de la sociedad en un órgano específico, sin perjuicio de las facultades estatales inherentes de los demás órganos constitucionales que, per se, propenden velar por el interés general como función ínsitamente atribuida,
- b) Que este órgano, en la Ciudad, es el Ministerio Público, entidad autónoma y autárquica que funciona en la órbita del Poder Judicial, y
- c) Que la defensa y el resguardo de esos intereses generales, a cargo del Ministerio Público, se ejercen en principio ante la Justicia.
Ahora bien, sentando ello, corresponde indicar que aún no hemos dado adecuada respuesta al interrogante inicial referido a quién ejerce verdaderamente la tutela del interés general, puesto que si bien hemos dicho que ello está en cabeza del Ministerio Público, corresponde indagar en qué ámbito del Ministerio Público recae o, si por el contrario, constituye un deber genérico del órgano en sí.
En efecto, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la titularidad del Ministerio Público se encuentra a cargo de tres órganos bien diferenciados: la Defensoría General, la Asesoría General Tutelar y la Fiscalía General.
Una primera lectura de la letra de la Constitución, en especial los arts. 124 a 126, advierte que las funciones allí asignadas lo fueron en forma genérica al órgano Ministerio Público, sin distinguir la titularidad de cada una de ellas, por lo que podríamos concluir que todos los magistrados y funcionarios integrantes del órgano Ministerio Público deberán guiarse por las directrices constitucionales en su actuación, a fin de defender la legalidad de los intereses generales de la sociedad y procurar la satisfacción del interés social.
Máxime cuando dichas misiones son reafirmadas en la misma forma por la ley orgánica del Ministerio Público N°1.903 modificada recientemente por la ley 4.891.
Sin perjuicio de ello, del texto de la ley orgánica mencionada y de los hechos, puede advertirse que existe una clara diferenciación respecto de competencias que hacen a cada uno de los tres ámbitos que integran el Ministerio Público. De esta manera, aun cuando el artículo 4º de la ley orgánica consagra el “principio de unidad e indivisibilidad” del órgano, lo hace expresamente, “sin perjuicio de la especificidad de sus funciones y la diversidad de los intereses que deben atender…” (el resaltado no es original).
De esta manera, resulta evidente que a través de la figura del/ la Defensor/a General se ha intentado asegurar un real e igualitario acceso a la Justicia, como así también resguardar los intereses de los ausentes, y que la incorporación de la Asesoría Tutelar General tiene como objeto la defensa de los intereses superiores de las niñas, niños y adolescentes, incapaces e inhabilitados, a través de su representación promiscua.
Por último, nadie niega que corresponde a la Fiscalía General la impulsión de la acción penal.
Pero frente a ello surge inevitable la pregunta: ¿a quién le compete entonces la defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, de la normal prestación del servicio de justicia, de la satisfacción del interés social y el resguardo del debido proceso?
Veamos: tanto el Ministerio Publico de la Defensa, como el Ministerio Público Tutelar, participan del proceso judicial, pero limitando su actuación a su esfera de interés sin que sea posible que el Asesor Tutelar se pronuncie sobre la defensa técnica de un adulto involucrado en el proceso -aún cuando el mismo sea pobre o estuviese ausente- y sin que quepa al Defensor hacer lo mismo respecto de un niño, niña o adolescentes en ausencia de su representante legal. Es decir, que ambos en el ejercicio de sus funciones, representan los intereses de una parte específica del proceso.
Por el contrario, al Ministerio Público Fiscal le compete intervenir en el proceso contencioso administrativo emitiendo opinión no solo sobre la constitucionalidad de las normas, respecto de la competencia o habilitación de la instancia, sino también al modo en el cual el mismo es llevado –resguardando así el debido proceso-, como así también y en forma primordial, acerca de cuál es y cómo se protege el interés general, público o social del caso.
Dicha tarea, le compete al Fiscal puesto que es el único que no tiene un interés directo que defender en el proceso, sino que su tarea reside -por el contrario- en resguardar el proceso mismo y defender en él, el interés social que estuviese comprometido.
Dicha misión, por tanto, excede la defensa del pobre o del ausente, o de los niños, niñas y adolescentes y viene a proteger aquello que está presente en todo proceso contencioso administrativo, que es justamente el interés general[4], como así también las consecuencias que de ello se derive, como ser y especialmente, el debido respeto de la división de poderes y el sistema republicano de gobierno.
Tal postura ha sido sostenida por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el Expte. nº 5726/08[5], donde resaltó la importancia de otorgar la vista al órgano al que la Constitución encomienda custodiar el respeto de la legalidad, en representación de los intereses del pueblo que no participa del proceso, señalando luego que el mandato constitucional, dirigido a todas las ramas del Ministerio Público, que encomienda defender “…la legalidad de los intereses generales de la sociedad”, tiene para el Fiscal un significado específico, ya que sólo el Ministerio Público Fiscal tiene expresamente encomendada la tarea de “dictaminar en las cuestiones de inconstitucionalidad” .
Dicha interpretación no es propia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, puesto que idénticas conclusiones cabe asignarle al Ministerio Público Fiscal a nivel nacional. Basta para ello, recordar al Dr. Sabsay cuando indica que la constitucionalización del Ministerio Público nacional no sólo incidió en el proceso penal. Por el contrario, sus principios rectores se relacionan con el objeto de asegurar un adecuado servicio de justicia que garantice el principio de legalidad y asegure la defensa de los intereses de los justiciables en un debido proceso[6].
III.- El modo en que se ejerce la defensa
Ahora bien, una vez que individualizamos el órgano sobre el cual recae la responsabilidad primaria de resguardar el interés general de la sociedad en los procesos judiciales, corresponde interrogarnos sobre la segunda cuestión. Esto es, ¿de qué manera el Ministerio Público Fiscal hace efectiva esa protección de los intereses generales en los procesos judiciales?
Me centraré para ello en la intervención que le compete al Fiscal en las causas contencioso administrativas en donde necesariamente corresponde analizar en forma cuidadosa el interés social involucrado, en razón de la función pública que motiva la causa judicial.
Quiero con ello recalcar que, como sostuve antes, el resguardo de los intereses generales le compete per se a todos los órganos estatales. Empero, el constituyente asignó especialmente esa tarea al Ministerio Público Fiscal en el proceso judicial. De ello se deduce que el resguardo del interés público o interés social, no es privativo del Ministerio Público Fiscal, sino que él debe ser el objeto de la función estatal y por tanto la finalidad de todo su accionar.
Frente a ello, corresponde recordar que en una de sus múltiples aristas y sin que ello contradiga lo sostenido ut-supra, que el interés general ha sido también definido por Jorge Luis Salomoni[7] como aquél que motiva, pero a la vez limita la actuación de la Administración.
Por tanto, si bien pareciera que tanto la Administración Pública como el Ministerio Público Fiscal comparten como misión el resguardo del interés público, la actuación que le compete a cada uno respecto de ese interés, es sustancialmente distinta. En efectos, mientras dicha finalidad debe regir la actividad de la Administración, existen casos en que su actuación se aparta en forma ilegítima de ello o que por el contrario, dicha finalidad se ve obstruida al colisionar con derechos individuales o colectivos de un grupo determinado.
Frente a esta tensión que existe entre la misión de la Administración Pública de realizar y satisfacer el interés público y los intereses particulares, o bien los intereses de un sector o grupo social, al Ministerio Público Fiscal le es dado intervenir para que en ejercicio de la imparcialidad que le es propia, actué en el proceso judicial en pos de señalar cuál es el interés general que debe primar en el caso. Cuestión sobre la cual deberá expedirse el juez al resolver finalmente la cuestión.
En virtud de ello, el interés social o interés general a ser resguardado por el Ministerio Público Fiscal en causas en las que intervenga la Administración, deberá estar destinado a resguardar aquello que no es disponible por los individuos ni por el propio Estado y cuya protección concierne a todos, pero que el constituyente ha colocado en cabeza del órgano Ministerio Público.
Tales afirmaciones son reforzadas en cuanto analizamos el andamiaje institucional con el que se ha dotado al Ministerio Público en la Ciudad de Buenos Aires. En efecto, los titulares del Ministerio Público, inclusive el Fiscal General, a diferencia con quienes ejercen la magistratura, se desempeñan en el cargo durante un periodo de tiempo determinado.
Así, la Constitución local establece que el/la Fiscal General, el/la Defensor/a General y el/la Asesor/a General duran en su función siete años, pudiendo ser reelegidos con intervalo de un período completo.
Tal disposición parece ser un acierto en la dinámica institucional dispuesta por la Constitución, y al menos en lo que concierne al Fiscal General, resulta razonable que quien deba determinar la política criminal y resguardar los intereses generales de la sociedad en los procesos judiciales de la Ciudad, tenga en su desempeño una duración temporal que lo obligue a analizar en la coyuntura socio política y económica en la que asume, qué cuestiones conforman en ese momento, los intereses esenciales de la sociedad, previendo por tanto un mecanismo de renovación de autoridades que deberán analizar la vigencia de tales principios en cada mandato de actuación.
Va de suyo que en el esquema de un Estado Social de Derecho como es el de nuestro país y que nuestra Ciudad Autónoma de Buenos Aires replica, la determinación de tales intereses no podrá jamás lesionar la tutela de los derechos fundamentales, en tanto “la vida y la libertad no pueden ser sacrificadas ante ninguna mayoría, ni interés general o bien común”, como así también deberá garantizar “la sujeción de los poderes públicos a la ley, que es la garantía última frente a la arbitrariedad”[8].
De esta manera, el rol del Ministerio Público Fiscal deja de ser una mera intervención formal, para convertirse en un órgano constitucional instaurado para que junto con los demás órganos estatales desarrolle las funciones acordadas tendientes a garantizar un Estado social de Derecho.
IV.- Desafíos
Por último, me referiré a los desafíos que encuentra esta concepción del rol del Ministerio Público Fiscal, como garante de los intereses generales de la sociedad.
En primer lugar, entiendo que es un deber de los operadores jurídicos y de los fiscales, abandonar la clásica concepción de identificar al Ministerio Público como un órgano participante netamente del proceso penal y, sin perjuicio de los esenciales deberes que le corresponden en dicha jurisdicción, promocionar la intervención activa en los procesos contenciosos administrativos en resguardo de las misiones y funciones a su cargo.
Estas misiones y funciones son, tal como han sido expuestas, las de defender la legalidad de los intereses generales de la sociedad, asegurar la normal prestación del servicio de justicia, -misión que incluye entre otras, velar por la preservación de la división de poderes, tal como ha sido señalado por el Tribunal Superior de Justicia local- y, procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social.
Solo asegurando el cumplimiento de estas funciones podremos concluir que nos hallamos ante el órgano constitucional previsto en los arts. 124 a 126 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Pero para ello, es el deber de los propios fiscales y magistrados que intervienen en los procesos contenciosos administrativos de revisar su actuación. En efecto, entiendo que frente al mandato constitucional de resguardar los intereses generales de la sociedad, el Ministerio Público no puede limitar su actuación a la simple opinión respecto de la competencia o constitucionalidad de una norma –sin perjuicio de la importancia que revisten tales extremos-.
Por el contrario, el/la Fiscal debe hacerse partícipe en el proceso, fiscalizando su debido desenvolvimiento y extremando aún más su participación cuando se encuentren involucrados intereses que exceden los planteos de las partes.
Aun cuando entiendo que estas consideraciones se desprendan en forma palmarias en la letra de la Constitución, no ignoro que su aplicación puede generar en algunos casos, conflictos en la esfera de actuación de aquellos que intervienen en el proceso judicial. Por ejemplo, podría surgir la pregunta respecto de hasta qué punto resulta vinculante para las partes y para el/la magistrado del proceso, la determinación del interés público que según dictamen Fiscal, se encuentra involucrado en el caso.
Tal situación, entiendo que comprende a los desafíos a los que aludía anteriormente: el reconocimiento pleno por las partes y por los/as magistrados/as, del mandato constitucional asignado al Ministerio Público, en particular al ámbito Fiscal, en virtud del cual la determinación y defensa de los intereses sociales en el proceso judicial, resulta obligatoria e irrenunciable.
Lo expuesto anteriormente no impide que tal intervención no pueda ser sometida a una evaluación de razonabilidad. Lo que ciertamente no podría hacer el/la juez actuante, como así tampoco las partes del proceso, es obviar, ignorar y/o apartarse de lo dictaminado, a menos que el magistrado lo repute como arbitrario.
Tales cuestiones significan un reto no sólo para los fiscales, sino también para la judicatura y los abogados de las partes quienes deben coadyuvar en la misión constitucional impuesta al Ministerio Público de proteger los intereses generales de la sociedad pues a este desafío estamos todos llamados como ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[1] Corresponde aclarar que me referiré -por no hallar diferencias sustanciales y así ser utilizadas en la Constitución local-, en forma indistinta a las fórmulas: “intereses generales”, “interés público”, “interés general de la sociedad” e “interés social”.
[2] V. Romeu Felipe Bacellar Filho, Direito Administrativo e o novo Código Civil, Ed. Fórum, Belo Horizonte, Brasil, 2007, p. 41 y ss.
[3] V. Art. 124 CCABA.
[4] Recordemos que el proceso contencioso administrativo tiene la particularidad de que siempre estará involucrado en algún grado, el interés público: “…el proceso administrativo constituye la forma más sofisticada de protección jurídica de los ciudadanos ya que coloca la decisión del diferendo suscitado entre el Fisco y los particulares en manos de un órgano imparcial ajeno a los cuadros de la Administración cuya conducta –generalmente- es la causa de la crisis (…) un tipo de proceso cuya nota diferenciadora está dada por la invocación de la defensa del interés público que realiza una de las partes.” (v. Carlos A. Botassi en Los principios generales del proceso administrativo en los regímenes locales: accesibilidad, especialización y descentralización, en la Obra Colectiva Tratado General de Derecho Procesal Administrativo, Dirección a cargo de Juan Carlos Cassagne, 2° edición, Ed. La Ley, CABA, 2011, tomo I, p. 200).
[5] TSJ en “Ministerio Público - Defensoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 01/02/2008.
[6] SABSAY, Daniel Alberto en Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, Derecho Constitucional, Parte Orgánica, Tomo I, Ed. La Ley, Volumen 3, Bs. As., 2010, p. 360.
[7] SALOMONI, Jorge Luis, Ordenamientos internacionales y ordenamientos administrativos nacionales. Jerarquía, impacto y derechos humanos, Buenos Aires, Ed. AD-Hoc, 2006, p. 23, citado por ROMEU Felipe Bacellar Filho, en Direito Administrativo e o novo Codigo Civil, 2007, Belo Horizonte, Brasil, Ed. Forum, p. 48.
[8]FERRAJOLI, Luigí en “Jueces y Política”, publicado en Derecho y Libertades, Revista del Instituto Bartolomé de las Casas (Traducción de Andrea Greppi), 1999, http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/1333/DyL-1999-IV-7-Ferrajoli.pdf?sequence=1.