DERECHOS HUMANOS Y PROTECCION DEL REFUGIADO
Este órgano, creado en 2007 por la señora Defensora General de la Nación, lleva adelante su tarea mediante dos programas específicos. Éstos son:
- PROGRAMA DE TUTELA, REPRESENTACIÓN LEGAL Y ACOMPAÑAMIENTO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES REFUGIADOS Y SOLICITANTES DE REFUGIO
En el marco de sus competencias, se creó el Programa de Tutela, Representación Legal y Acompañamiento de Niños, Niñas y Adolescentes Refugiados y Solicitantes de Refugio[i], abocado a la defensa de niños, niñas y adolescentes no acompañados, que ingresaran al territorio nacional en búsqueda de protección como consecuencia de la persecución sufrida en sus países de origen.
Atendiendo a la especificidad de la materia, se designó un Tutor Ad-Hoc, encargado de la representación y asistencia integral de los niños y niñas, tanto en el trámite judicial como de tutela; así como también, en el procedimiento de determinación de la condición de refugiado, y en toda otra necesidad que condujera a su integración social en el país.
La labor coordinada con la Comisión Nacional para los Refugiados (en adelante CONARE), la Dirección Nacional de Migraciones, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y diversos ministerios y organizaciones de la sociedad civil, llevó a la adopción de un Protocolo para la protección, asistencia y búsqueda de soluciones duraderas para los niños no acompañados o separados de sus familias en busca de asilo, en el cual se establecieron diversos mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración interinstitucional a los fines de brindar una respuesta integral y adecuada a las necesidades de este segmento de la población cuyas condiciones de extrema vulnerabilidad se agravan atendiendo a su edad y el hecho del desplazamiento forzado.
- PROGRAMA DE ASESORAMIENTO Y REPRESENTACIÓN LEGAL PARA PERSONAS REFUGIADAS Y SOLICITANTES DEL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADOS
A pesar de contar con un sistema de asistencia jurídica y acompañamiento integral respecto de niñas, niños y adolescentes no acompañados, la defensa pública carecía de un mecanismo de respuesta a las necesidades propias de representación de aquellos solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiados y personas refugiadas mayores de edad.
Frente a la obligación estatal asumida a través de diversos instrumentos internacionales de promoción y defensa de los derechos humanos, y en particular de personas forzadas a desplazarse de sus países de origen, en el año 2011 la Defensora General de la Nación dispuso la creación del Programa de Asesoramiento y Representación Legal para personas refugiadas y solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, mediante el cual la Defensoría General de la Nación garantiza que todo solicitante de refugio cuente con la asistencia de un abogado en todas las etapas del procedimiento provisto gratuitamente por el Estado[ii].
Todo ello, en el marco del Acuerdo Marco de Cooperación[iii] celebrado junto a la CONARE, la oficina Regional del ACNUR, en el cual se hizo particular mención en cuanto a la necesidad de creación y puesta en funcionamiento de un mecanismo estatal abocado a la defensa técnica legal especializada en material de Derecho Internacional de Refugiados, incorporando así todos los ámbitos de la vida de los solicitantes de refugio y refugiados, tanto dentro del procedimiento administrativo, su judicialización, obtención de ciudadanía argentina y atención para aquellas personas privadas de la libertad con necesidades de protección internacional. En este acuerdo se establecen tres ámbitos de trabajo conjunto entre las instituciones intervinientes: a) Defensa legal: Asegurar el derecho de los solicitantes de asilo y refugiados a contar con una defensa legal técnica efectiva; b) Capacitación: Promover actividades de formación y capacitación en temas vinculados a la materia; c) Información pública: Combatir la xenofobia, la discriminación y la estigmatización
De este modo, se entiende que una vez formalizada la representación por patrocinio o poder, el representante legal del Programa: a) Orientará a la persona solicitante para que pueda completar la nota inicial y el formulario de solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado; b) Brindará a la persona solicitante asesoramiento sobre la naturaleza del procedimiento y sobre sus derechos y obligaciones; c) Velará para que se respeten en el procedimiento todas y cada una de las garantías del debido proceso, en particular el derecho de la persona solicitante de ser asistida por un defensor en todas y cada una de sus etapas; de contar con un intérprete idóneo de no dominar el idioma español, y de disponer del tiempo y los medios adecuados para la defensa de sus intereses; d) Acompañará a la persona solicitante a la entrevista de elegibilidad dispuesta por la CONARE; e) Aportará o solicitará la realización de prueba documental, testimonial o pericial; f) Elaborará el alegato de todo lo actuado en el procedimiento, analizando la historia de la persona necesitada de protección y toda la información disponible sobre la situación objetiva de su país de origen; g) Articulará los recursos administrativos y judiciales, según corresponda, en caso de denegatoria y; h) Orientará a la persona reconocida como refugiada en la realización de los trámites necesarios para la obtención de la residencia temporaria.
En este sentido, los abogados del programa ofrecen además a toda persona solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado asesoramiento sobre los demás criterios de radicación previstos en la legislación migratoria y sobre otras formas complementarias de protección; como así también, asisten legalmente en la realización de los trámites pertinentes, según corresponda.
De este modo, todo solicitante que se presenta ante la CONARE a formalizar su solicitud de refugio, es notificado previamente de su derecho a contar con la asistencia de un abogado en todas las instancias del proceso. A tales fines, la Comisión ha provisto a la CONARE, con formularios de notificación en inglés, francés y español para poner en conocimiento del mencionado derecho a toda persona que se acerque la sede de la Secretaría Ejecutiva a formalizar su voluntad de solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado.
- MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA MATERIA
A la luz de los tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, se erige como obligación para el Estado Argentino garantizar el acceso a la asistencia jurídica gratuita a toda persona que solicite el reconocimiento de la condición de refugiado.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete última de la Convención Americana de Derechos Humanos, en su jurisprudencia constante sobre los artículos 8 y 25 del referido instrumento, ha sostenido que estas normas consagran el derecho al debido proceso legal, entendido como "el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del estado que pueda afectar sus derechos"[iv].
El Alto tribunal interamericano, también ha sostenido en idéntica inteligencia jurisprudencial que "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas."[v] Reconociendo, asimismo, que "todo procedimiento, tanto administrativo como judicial, debe responder al imperativo del debido proceso, conforme a su índole particular"[vi].
Es por ello que el procedimiento administrativo de reconocimiento de la condición de refugiado no escapa a esta exigencia, máxime cuando están en juego el derecho a buscar y recibir asilo[vii] y la vigencia del principio de no devolución[viii]. Todo lo cual ha sido puesto de manifiesto tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[ix] como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[x].
En el ámbito de la normativa nacional, la propia ley de Reconocimiento y Protección al Refugiado (26.165) establece en su artículo 1° que "la protección de los refugiados se regirá por las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos aplicable en la República Argentina, la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, así como cualquier otro instrumento internacional sobre refugiados que se ratifique en lo sucesivo y por lo que dispone la presente ley"[xi]. El artículo 32 de la misma ley señala, en idéntico sentido, que "el procedimiento para determinar la condición de refugiado se llevará a cabo con arreglo a los principios de confidencialidad y de debido proceso legal"[xii]. Por último, y en sentido concordante, el artículo 57 de la ley refiere que "las disposiciones y alcances de esta ley serán interpretadas y aplicadas de acuerdo a los principios y normas de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Convención de Ginebra de 1951 y el correspondiente Protocolo de Nueva York de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y todas aquéllas disposiciones o convenciones aplicables de los derechos humanos y sobre refugiados ratificados por la República Argentina y/ o contenidos en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional e instrumentos de asilo vigentes en la República Argentina"[xiii].
Los derechos precedentemente mencionados, tanto a nivel internacional como nacional, se traducen en las garantías del debido proceso legal, siendo su accesibilidad y provisión por parte de las autoridades estatales un obligación respecto de toda persona solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado, y que se traduce en la asistencia por un representante legal desde el inicio mismo del procedimiento y, en todas y cada una de sus etapas.
En concordancia con ello, la propia Corte Interamericana ha señalado que "se vulnera el derecho a las garantías y a la protección judicial [...] por la negativa a la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a su favor, lo cual impide que se hagan valer los derechos en juicio. Al respecto el Estado debe garantizar que el acceso a la justicia sea no sólo formal sino real"[xiv].
Del mismo modo, el artículo 32 de la Ley de Reconocimiento y Protección del Refugiado asimismo establece que "en especial, se reconoce al solicitante de estatuto de refugiado el derecho a ser asistido gratuitamente por un traductor o intérprete calificado si no comprende o no habla el idioma nacional; debe concedérsele el tiempo y los medios adecuados para preparar la defensa de sus intereses y tendrá derecho a ser asistido por un defensor en todas las instancias del procedimiento. La Comisión deberá coordinar las acciones necesarias para la accesibilidad de servicios jurídicos gratuitos e idóneos para los solicitantes de asilo".
Por su parte, las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad señalan que "el desplazamiento de una persona fuera del territorio del Estado de su nacionalidad puede constituir una causa de vulnerabilidad [...] Se reconocerá una protección especial a los beneficiarios del estatuto de refugiado conforme a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, así como a los solicitantes de asilo [...] Se constata la relevancia del asesoramiento técnico-jurídico para la efectividad de los derechos de las personas en condición de vulnerabilidad: en el ámbito de la asistencia legal, es decir, la consulta jurídica sobre toda cuestión susceptible de afectar a los derechos o intereses legítimos de la persona en condición de vulnerabilidad, incluso cuando aún no se ha iniciado un proceso judicial; y en el ámbito de la defensa, para defender derechos en el proceso ante todas las jurisdicciones y en todas las instancias judiciales"[xv].
De esta manera, queda conformado el marco jurídico internacional y nacional aplicable en materia de defensa y promoción de los derechos de toda persona necesitada de protección internacional, como también, de quienes gozan del estatuto de protección internacional reconocido por las autoridades argentinas y, en consecuencia, el rol de la defensa pública en aras de la obtención de procedimientos refugio respetuosos de las obligaciones internacionalmente asumidas por el Estado nacional.
- EXPERIENCIAS EN EL ÁMBITO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
La Comisión para la Asistencia Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio, continuando con el enfoque interdisciplinario que debe primar en el trabajo de la defensa pública, cuenta con un área social, cuyo objetivo es favorecer la integración social de los solicitantes de asilo y refugiados. En este sentido, sin desconocer la responsabilidad que la Ley de General de Reconocimiento y Protección al Refugiado le confiere a la CONARE[xvi] en esta materia, se han llevado a cabo articulaciones en el ámbito público y privado destinadas a atender las demandas sociales de los sujetos con los que se interviene.
Ahora bien, ¿qué características comparte este colectivo social? ¿Cuáles son sus necesidades y demandas en nuestro país?
En primer lugar, es de suma importancia para el trabajo con solicitantes de refugio, sus relatos de vida atravesadas por la persecución, sufrimiento, y avasallamientos de derechos que los obligan a huir de sus lugares de origen, buscando preservar sus vidas y un lugar donde poder vivir de acuerdo a sus ideas y creencias.
Estas experiencias de vida se caracterizan por la premura en la urgencia por escapar, que los llevan a no poder planificar el destino al cual se llegará, arribando a sitios desconocidos, donde se encuentran solos y sin ningún tipo de contención ni material ni afectiva. Así, la situaciones sociales marcadas por la “urgencia” permiten comprender que las demandas iniciales estén relacionadas con la satisfacción de necesidades básicas como ser: el acceso a la vivienda, alimentación y servicios de salud; cobrando particular importancia la articulación que se ha llevado a cabo con la Secretaría de Desarrollo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, la que a través de los distintos programas que implementa ha permitido a las familias de refugiados y solicitantes de asilo satisfacer sus necesidades y, poder así, comenzar a planificar su vida en nuestro país.
Como ejemplo de la interacción señalada, podemos mencionar la experiencia de trabajo llevada a cabo con una madre de nacionalidad nigeriana, que viéndose obligada a huir de su país de origen con su pequeña hija, al llegar a la Argentina no contaba con ningún tipo de asistencia material, ni referentes que pudieran ayudarla a comenzar una nueva vida. A partir de dicha situación, se comenzó un proceso de intervención conjunta con los profesionales de la Secretaría de Desarrollo de CABA, a través del cual se incluyó al grupo familiar en el Programa de Subsidio Habitacional, Ticket Social y en el programa “Nuestras Familias”, buscando garantizar, en un principio, el acceso a la vivienda y la satisfacción de necesidades básicas. Asimismo, se orientó y acompañó a la solicitante a los fines de acceder a los dispositivos de salud acordes a sus necesidades, entre ellos, el Hospital General de Niños Pedro de Elizalde de la Ciudad de Buenos Aires, en el cual se llevaron a cabo controles de salud del grupo familiar.
Cabe destacar, también, el trabajo llevado a cabo con solicitantes de refugio de nacionalidad siria que arribaran al país como consecuencia del conflicto armado que asola a dicho país desde el año 2011. Entre las numerosas intervenciones, podemos mencionar aquellas destinadas a dar respuesta a diversas demandas de un grupo familiar que arribó al país a fines del 2012, respecto del cual se brindó acompañamiento y asesoramiento en el ámbito educativo y de la salud. De esta manera, los adolescentes del grupo familiar, en articulación con la Comisión y mediante un examen de ingreso, accedieron a instituciones educativas públicas de excelente nivel académico, donde se encuentran actualmente cursando el nivel medio. Por su parte, se realizaron todas las gestiones conducentes a su inclusión en actividades recreativas como ser: el Programa Adolescencia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que les permitió participar de talleres de teatro y diseño gráfico junto a otros jóvenes de nuestro país. Complementan estas acciones, el trabajo realizado con el objeto de que pudieran acceder a los dispositivos de salud acordes a sus necesidades, Cesac Nº45 (dependiente del Área Programática del Hospital General de Agudos José María Ramos Mejía) y del Hospital General de Niños Pedro de Elizalde.
A pesar de estas experiencias satisfactorias, también es dable señalar aquellas donde, a pesar de los esfuerzos conjuntos en pos de la integración de los solicitantes de asilo y refugiados en el país, han existido obstáculos al acceso a la salud. Este fue el caso de un solicitante de nacionalidad senegalesa con una afección motriz, en cuyo caso la Comisión debió interponer los recursos administrativos pertinentes, dado que el Hospital de Rehabilitación Manuel Rocca, había denegado la solicitud de su Certificado de Discapacidad. En este caso, el nosocomio desconocía el derecho al Certificado de Residencia Provisoria que la CONARE otorga a toda persona solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado[xvii], entendido como un documento que permite establecer la condición de residente regular en el país posibilitando el acceso a la salud, siendo que la institución referida sólo acordaba dicho carácter únicamente al Documento Nacional de Identidad. Finalmente, mediante la adopción de la Resolución Nro. 0221, el Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, resolvió hacer lugar al recurso interpuesto, otorgándole el Certificado de Discapacidad a la persona.
- CONCLUSIONES
Todo lo expuesto, nos permite observar que en los últimos años ha existido un acercamiento por parte de las instituciones públicas con el afán de dar una respuesta a las demandas de los solicitantes de asilo. Sin embargo, aún existe un fuerte desconocimiento de la temática de refugio entre profesionales de diversos ámbitos públicos, lo que dificulta en ocasiones el acceso de este colectivo a distintos recursos tendientes a la satisfacción de sus necesidades como consecuencia del acceso a derechos. De esta forma, se hace cada vez más imperioso el pensar espacios que promuevan una mayor difusión de la temática al interior de las instituciones públicas, con la finalidad de generar en los profesionales prácticas inclusivas que permitan el desarrollo pleno de los solicitantes de asilo y refugiados en nuestro país a partir de su total inclusión e integración en todos los aspectos de sus vidas cotidianas.
[i] Cfr. Resolución DGN Nro. 1071/07
[ii] Cfr. Resolución DGN 1055/11
[iii] Resolución DGN Nro. 1260/11
[iv] (cf. Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151, párrs. 108 y 116; Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos); Opinión Consultiva OC-9/ 87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 27).
[v] (Corte I.D.H., Condición Jurídica y Derechos De Los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/ 03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 125)
[vi]CSJN: (Fallos: 327:1249).
[vii] Artículo XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, articulo 22.7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 14.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
[viii] Artículo 22.8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, articulo 3.1 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y artículo 13, último párrafo de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y artículo 7° de la ley 26.165.
[ix] Corte I.D.H, Medidas Provisionales en el caso de los Haitianos y Dominicanos de Origen Haitiano en la República Dominicana, Resolución de 18 de agosto de 2000, párr. 4.
[x] CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos de los Solicitantes de Asilo en el Marco del Sistema Canadiense de Determinación de la Condición de Refugiado, OEA/Ser. L/VII.106, Doc. 40, rev. 28 de febrero de 2000, párr. 24; CIDH, Informe Anual de 1993, OEA/Ser. L/VII.85, Doc. 8, rev. 11 de febrero 1994, 'TINEZ párr. 155; CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, OEA/ Ser.L/VII.116, Doc. 5, corr. 22 de octubre 2002, párr. 405 y CIDH, Caso Comité Haitiano de Derechos Humanos y otros contra Estados Unidos, Caso 10.675, Informe N° 51/96, 13 de marzo de 1997.
[xi] Art. 1 Ley 26.165.
[xii] Art. 32 Ley 26.165.
[xiii] Art. 57 Ley 26.165.
[xiv] Corte Condición Jurídica y Derechos De Los Migrantes Indocumentados, Cit. párr. 126.
[xv] Cfr. “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad”.
[xvi] Cfr. Art.25, Ley Nro. 26.165, constituye una de las funciones de la CONARE la promoción de acciones conducentes a la asistencia de los refugiados y sus familiares, así como su inserción en la vida social y económica del país.
[xvii] Cfr. Art. 42 Ley 26.165